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葉嵐博士：統(tǒng)一市場監(jiān)管理論上合理、現(xiàn)實(shí)上必要

作者：百檢網(wǎng) 時間：2021-11-15 來源：互聯(lián)網(wǎng)


? ? 圖為 清華大學(xué)博士葉嵐。 中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng) 裴小閣/攝

?? ? 由中國 食品安全30人論壇主辦的“ 福喜 事件” 研討會31日下午在中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)會議室召開。清華大學(xué)葉嵐博士參與研討會并表示， 監(jiān)管專業(yè)化水平是影響 食品藥品監(jiān)管體制創(chuàng)新發(fā)揮作用的根本原因之一，對此，他從 統(tǒng)一市場監(jiān)管的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)、地方的實(shí)際做法、現(xiàn)實(shí)中面臨的挑戰(zhàn)三個方面進(jìn)行了闡述。
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? ? 葉嵐表示，上海“福喜事件”發(fā)生之后，社會*為關(guān)心的話題就聚焦在兩個方面。一個是政府、企業(yè)和消費(fèi)者應(yīng)該怎么辦？一個就是如何從“福喜事件”中引以為戒，避免類似的事件再次發(fā)生。而反思“福喜事件”發(fā)生的原因，無外乎兩點(diǎn)，一是企業(yè)的**責(zé)任去了哪里？第二就是食品藥品監(jiān)管到底出了什么問題？
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? ? 葉嵐指出，通過長期深入的理論研究，并結(jié)合近期各地陸續(xù)出現(xiàn)的市場監(jiān)督 管理局實(shí)戰(zhàn)研究，初步得出的結(jié)論就是：監(jiān)管專業(yè)化水平是影響食品藥品監(jiān)管體制創(chuàng)新發(fā)揮作用的根本原因之一。
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? ? 統(tǒng)一市場監(jiān)管具有理論上的合理性
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? ? **，葉嵐從統(tǒng)一市場監(jiān)管的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)講起。她認(rèn)為，統(tǒng)一市場監(jiān)管具有理論上的合理性和現(xiàn)實(shí)中的必然性。
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? ? 眾所周知，市場監(jiān)管是現(xiàn)代政府的基本職能之一，從概念上講，監(jiān)管指的是政府依據(jù)規(guī)則對市場行為主體進(jìn)行引導(dǎo)和限制，其目的是糾正市場失靈。根據(jù)被監(jiān)管對象不同，市場監(jiān)管分為社會型監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)型監(jiān)管，前者包括工商、質(zhì)檢、知識安全等系統(tǒng)，后者包括能源局、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等。他表示，“福喜事件”涉及到的是社會性監(jiān)管。
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? ? 當(dāng)前，社會性監(jiān)管分為三種模式，分段監(jiān)管、分事項(xiàng)監(jiān)管，分品種監(jiān)管。分段監(jiān)管容易出現(xiàn)段與段的縫隙，分事項(xiàng)監(jiān)管要求比較高，分品種監(jiān)管難點(diǎn)在于品種的邊界劃分。成熟市場經(jīng)濟(jì)國家主要對終端產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)管，涉及主體資格認(rèn)證的事物交給市場組織，社會非常復(fù)雜，監(jiān)管機(jī)構(gòu)識別企業(yè)機(jī)制，要對產(chǎn)品本身負(fù)責(zé)。“這種多重管理現(xiàn)象非常普遍，其結(jié)果可能是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)相互打架，行政資源的浪費(fèi)以及企業(yè)的守法成本提高”，葉嵐如是說。
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? ? 由于我國政府對市場監(jiān)管的職能長期分布在多個部門，部門之間難免容易出現(xiàn)職能交叉或者真空，形成九龍治水的監(jiān)管碎片化問題。對此，葉嵐表示，當(dāng)前食藥部門實(shí)行屬地管理，是為了強(qiáng)化地方政府的責(zé)任意識，但隨之而來的就是地方保護(hù)主義，可能會進(jìn)一步放大監(jiān)管體制的缺陷，尤其是在信息溝通方面，出現(xiàn)了橫向與縱向的監(jiān)管體系缺陷。
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? ? “理想的市場監(jiān)管體系應(yīng)該有整體性，這方面有助于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的防范，另一方面能為我們建設(shè)市場體系提供質(zhì)級保證。”葉嵐表示。
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? ? 統(tǒng)一市場監(jiān)管還具有現(xiàn)實(shí)中的必然性
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? ? 除了上述理論方面的原因，實(shí)踐方面也有依據(jù)。她表示，地方在機(jī)構(gòu)改革中也自覺不自覺地加速了市場監(jiān)管局的出現(xiàn)，在近些年的地方行政體制改革中，中央要求市縣機(jī)構(gòu)數(shù)量設(shè)置在14到22個，強(qiáng)調(diào)一件事情原則上一個部門負(fù)責(zé)，但實(shí)際上縣級政府機(jī)構(gòu)數(shù)大于4個，地方政府會控制超標(biāo)的機(jī)構(gòu)數(shù)量，不得不將市場監(jiān)管的機(jī)構(gòu)加以整合。
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? ? 與此同時，國務(wù)院鼓勵地方在食品藥品監(jiān)管體系改革中，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)。葉嵐表示，這一舉措在簡政放權(quán)、精簡機(jī)構(gòu)的宏觀背景下并不能推行，只能改造原來的工商所，承擔(dān)基層工商行政管理和食品藥品監(jiān)管的雙重職能。這也是市場監(jiān)管現(xiàn)實(shí)方面的動因。
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? ? 三種模式可供借鑒
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? ? 統(tǒng)一市場監(jiān)管的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)動因與中央和國務(wù)院的政策要求相呼應(yīng)。黨的十八屆三中全會提出，改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，為改革指明了方向。國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》指出，“加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，原則上不另設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍。”那么，各地在組建市場監(jiān)管局的過程中有哪些不同的做法，又面臨著什么樣的挑戰(zhàn)呢？
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? ? 對此，葉嵐表示，目前，在國家層面，中央明確中編辦、工商總局牽頭落實(shí)十八屆三中全會的改革任務(wù)，深圳、上海、浙江、天津、遼寧、吉林、重慶、武漢東部新區(qū)紛紛整合工商、質(zhì)檢、食藥等部門，組建市場監(jiān)督管理局，試圖用強(qiáng)有力的部門打破地方保護(hù)。
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? ? 此外，她表示，各地的體制改革模式存在差異，目前大致分為三種類型。
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? ? **、紡錘形深圳模式，2009年大部制體制改革中，整合工商質(zhì)檢、物價(jià)、知識產(chǎn)權(quán)的機(jī)構(gòu)和職能，組建市場監(jiān)督管理局，后來又加入食品藥品監(jiān)管職能，這是我國市場監(jiān)管體制改革的*早城市，這項(xiàng)改革有利于統(tǒng)一市場準(zhǔn)入，監(jiān)督執(zhí)法，并實(shí)現(xiàn)不同部門優(yōu)勢互補(bǔ)，但新機(jī)構(gòu)面臨的上級部門太多，一些產(chǎn)品如食品監(jiān)管性無法保障，部門內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制難以理順。
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? ? 據(jù)她介紹，2014年5月14日，深圳組建市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，負(fù)責(zé)制定政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督其執(zhí)行情況。其中深圳市市場監(jiān)督管理局掛市質(zhì)量管理局和市知識產(chǎn)權(quán)局兩塊牌子，相應(yīng)的深圳市在區(qū)一級分別設(shè)置市場監(jiān)管分局和食藥監(jiān)分局作為市局的直屬機(jī)構(gòu)，在街道設(shè)市場監(jiān)管所作為兩個分局的派出機(jī)構(gòu)，可見深圳模式實(shí)現(xiàn)上下統(tǒng)一，中間分開的紡錘形結(jié)構(gòu)。
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? ? 她表示，深圳的模式有三個優(yōu)點(diǎn)，一是采取分類監(jiān)管模式，有利于實(shí)現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管，由食品藥品監(jiān)督管理局專門承擔(dān)食品藥品安全監(jiān)管職能，充分考慮去區(qū)分對待了普通產(chǎn)品質(zhì)量跟食品藥品的差異性。二是統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，有利于減輕市場負(fù)擔(dān)，行政處罰等行為直接面向市場行為主體。三是有機(jī)整合宏觀和微觀。
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? ? 但同時，葉嵐也坦言，深圳市在改革過程中也遇到了挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在各個部門的業(yè)務(wù)慣性和行政惰性容易使機(jī)構(gòu)改革確實(shí)一致性。質(zhì)檢部門更多關(guān)注產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量，技術(shù)支撐能力相對較強(qiáng)，這些機(jī)構(gòu)正注重產(chǎn)品和公共場所的清潔無菌以及對人體的健康無害。這些部門慣有的差異，對帶來行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)不同和風(fēng)格差異，甚至產(chǎn)生內(nèi)部行政文化沖突。
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? ? 第二、倒金字塔的浙江模式，2013年12月9日，浙江省食品藥品監(jiān)管改革正式啟動，在縣市區(qū)整合工商管理局，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，食品藥品監(jiān)督管理局的職能和機(jī)構(gòu)，組建市場監(jiān)督管理局，保留原工商質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)局牌子，通過重新布置機(jī)構(gòu)，綜合設(shè)置技術(shù)檢驗(yàn)檢測、市場投訴舉報(bào)等機(jī)構(gòu)。2014年1月1日，上海浦東新區(qū)的食藥部門完全三合一。安徽則在市級組建新的食藥局，縣級以下整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門，此外、遼寧、吉林、武漢也在探索類似的做法。
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? ? 浙江模式有兩個優(yōu)點(diǎn)，一方面有利于統(tǒng)籌各個部門的優(yōu)勢，例如工商部門機(jī)構(gòu)設(shè)置和隊(duì)伍體系相對完善，基本覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、基層，質(zhì)監(jiān)部門有完備的支撐，另一方面，加強(qiáng)專業(yè)管理的基礎(chǔ)上，推進(jìn)綜合執(zhí)法，優(yōu)化市場準(zhǔn)入，著力構(gòu)建貫穿生產(chǎn)流通消費(fèi)全過程，監(jiān)管執(zhí)法技術(shù)支撐相銜接的監(jiān)管體制機(jī)制。但浙江同樣存在兩個方面的問題，一方面是食品藥品監(jiān)管專業(yè)被削弱。
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? ? 作為老牌市場監(jiān)管部門，工商部門陷入市場網(wǎng)絡(luò)較深，在政府體系中擁有更大的話語權(quán)，在浙江、安徽、遼寧等地，工商部門主導(dǎo)了市場監(jiān)管體制改革，標(biāo)志是新機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人多來自工商局。通常理想的狀態(tài)就是用管藥的方式管食品，但市場監(jiān)管局的結(jié)果是用管普通商品的方式對待食品藥品，課題組調(diào)研中也了解，嚴(yán)重缺乏食品藥品監(jiān)管專業(yè)人員，有的執(zhí)法人員進(jìn)藥店不知道干什么，只知道問店主要營業(yè)執(zhí)照。另一方面機(jī)構(gòu)的物理疊加并不意味著智能的反映，上級部門沒有改革，下級部門會應(yīng)對上級部門的要求，所謂下改上不改等于沒有改，一加一大于二的效果難以實(shí)現(xiàn)。
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? ? 第三、天津模式。2014年7月4,天津市場和質(zhì)量管理委員會正式宣告成立，委員會33個處室，除辦公室、人事、監(jiān)察、法制等，工商、質(zhì)監(jiān)等基本沒有做調(diào)整，同時整合三個局的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，受天津市市場監(jiān)管委垂直領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)置市場監(jiān)管所作為區(qū)市場監(jiān)管局的派出機(jī)構(gòu)。
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? ? 據(jù)葉嵐介紹，天津市的*大亮點(diǎn)在健康產(chǎn)品的統(tǒng)一監(jiān)管上邁出了重要的一步，健康產(chǎn)品包括食品、藥品、化妝品、食用農(nóng)產(chǎn)品、飲用水、煙草、消毒產(chǎn)品已經(jīng)相關(guān)輔料包材，在成熟市場經(jīng)濟(jì)國家，如美國，每10元消費(fèi)者中就有3元的健康產(chǎn)品，可見其重要性。
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? ? 此外，葉嵐表示，現(xiàn)在社會健康產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)越來越具有關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性的特征，表現(xiàn)在低水平的制假售假，一些職能仍然散落在不同的部門，食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定和風(fēng)險(xiǎn)評估有衛(wèi)級部門負(fù)責(zé)食品藥品廣告監(jiān)管權(quán)在工商部門。
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? ? 正是考慮到健康產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，天津市是否通過改革實(shí)現(xiàn)健康產(chǎn)品的統(tǒng)一監(jiān)管，但仍有兩個例外。葉嵐表示，目前仍有相當(dāng)比例的農(nóng)產(chǎn)品不以食用為目的，而是做飼料和生物燃料等用途，因此沒有被整合。其次，由于專業(yè)性較強(qiáng)，食品安全制定的職能沒有。
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? ? *后，葉嵐提出了三點(diǎn)思考，食品藥品體制改革應(yīng)該循序漸進(jìn)，現(xiàn)階段至多采取深圳模式，二是體制機(jī)制改革應(yīng)當(dāng)突出食品藥品監(jiān)管的專業(yè)性，事實(shí)成立，健康產(chǎn)品監(jiān)管局與市場監(jiān)管局并列，三是中央宏觀頂層設(shè)計(jì)與微觀應(yīng)當(dāng)相互結(jié)合，彼此呼應(yīng)。
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? ? 背景介紹：
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? ? 近日，福喜“過期肉”事件讓世界震驚。一家美國百年企業(yè)，號稱世界上*安全的工廠，數(shù)十家跨國食品企業(yè)的供應(yīng)商，卻被曝光使用過期肉。事件目前仍在調(diào)查中。2014年7月31日，中國食品安全30人論壇組織有關(guān)專家就福喜事件及引發(fā)的社會關(guān)注熱點(diǎn)進(jìn)行了深層次、多角度的研討。
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? ? 中國食品安全30人論壇是由經(jīng)濟(jì)日報(bào)主辦，中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)承辦的，集食品各細(xì)分領(lǐng)域**專家的智囊機(jī)構(gòu)，在政府部門和食品企業(yè)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、新聞媒體和社會公眾之間建立起緊密溝通的平臺，主要承擔(dān)食品安全領(lǐng)域的重大課題調(diào)研，食品安全輿情研究與輿論引導(dǎo)，食品安全事件的風(fēng)險(xiǎn)評估、快速反應(yīng)與信息發(fā)布，面向公眾的食品安全科普活動，面向新聞記者的培訓(xùn)等工作。今年已曾成功舉辦“兩會議食廳”、“都市媒體訓(xùn)練營”等多項(xiàng)活動。
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