??? 目前我國水資源費的征收、使用和管理仍存在一些亟待解決的問題，征收標準普遍偏低，多頭征收現象依然存在，實際征收率偏低，不能充分發揮水資源費全面推進節水保水的作用。建議逐步擴大水資源費的征收范圍，力爭盡快實現水資源費征收范圍的全覆蓋，制定全國水資源費測算方法，提高水資源費的征收率，嚴格規范水資源費使用和監管，真正做到"取之于水，用之于水".

??? ■DRC視角

??? ■張亮

??? 國務院發布的 《關于實行*嚴格水資源管理制度意見》（國發【2012】3號，明確提出以"三條紅線"為主要內涵的*嚴格水資源管理制度，并指出 "嚴格水資源有償使用，合理調整水資源費征收標準，擴大征收范圍，嚴格水資源費征收、使用和管理".然而，水資源費征收、使用和管理還存在諸多問題，迫切需要改革和規范。

??? 主要問題

??? 征收范圍基本限于非農行業，征收標準普遍偏低，征收體制仍未理順，實際征收率偏低，使用管理不規范。

??? 水資源費征收、使用和管理，是我國有效應對水資源短缺局面，促進水資源節約、保護和合理開發的重要手段。隨著2002年《水法》修訂以及《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務院令第460號，以下簡稱《條例》和《水資源費征收使用管理辦法》（財綜 【2008】79號，以下簡稱 《管理辦法》的先后出臺，水資源費征收管理工作取得了較為明顯的進展，全國31個省（區、市也都出臺了水資源費征收管理辦法并開始征收水資源費，但在水資源費的征收、使用和管理方面仍存在一些亟待解決的問題。

??? --征收范圍基本限于非農行業，約占用水總量2/3的農業用水的水資源費征收滯后。

??? 占用水總量2/3的農業用水一直較為粗放、浪費嚴重，大水漫灌現象十分普遍。但同時，農田灌溉用水多免征、緩征或限額征收水資源費。例如，《江西省水資源費征收管理辦法》規定，農田灌溉取水暫不征收水資源費。根據內蒙古《水資源費征收標準及相關規定》，農牧業灌溉用水在用水計劃指標或用水定額范圍內的，免征水資源費。

??? --征收標準普遍偏低，不足以發揮應有的節約和保護水資源的重要作用。

??? 水資源費征收標準不合理，部分地區水資源費征收標準過低，甚至只是 "象征性"征收，與當地水資源條件和經濟發展水平嚴重不相符。據統計，除北京、天津、山西和山東等地水資源費標準超過1元/立方米外，大部分地區水資源費標準在0.20元/立方米以下，江西省生活用水地表水水資源費和工業用水地下水水資源費分別為0.01元/立方米和0.025元/立方米。全國水資源費占綜合水價的比例不到5%.

??? --征收體制仍未理順，多頭征收現象依然存在。

??? 《管理辦法》明確規定水資源費由縣級以上的地方水行政主管部門按照取水審批權限負責征收。其中，由流域管理機構審批取水的，水資源費由取水口所在地省、自治區、直轄市水行政主管部門代為征收。然而調研發現，各地水資源費征收主體過多的局面尚未得到根本改變，很多省區市水資源費由水行政主管部門、城建部門、供水公司等多頭征收，部門相互間管理協調難度較大，影響了征收制度的落實。

??? --實際征收率偏低，不能充分發揮水資源費全面推進節水保水的作用。

??? 由于用水戶缺乏繳費意識、地方行政干預致使隨意減免現象較多、部分省市計量設施安裝率低等多種原因，當前水資源費實際征收率處于較低水平。據有關統計，大部分省份的征收率低于70%.例如，湖南省省級水資源費實收率約70%,市縣級實收率45%;遼寧省水資源費收取率為35%,自來水公司水資源費收取率僅為18%.

??? --使用管理不規范，未能真正實現"取之于水，用之于水".

??? 根據《條例》，水資源費專項用于水資源的節約、保護和管理，也可以用于水資源的合理開發；《管理辦法》進一步明確界定了具體使用范圍。然而在實際工作中未完全做到專款專用，超出了《管理辦法》界定的使用范圍，如行政、事業費占據較大比重，甚至有的地方將水行政執法人員的交通通訊工具費及福利、保險等正常的行政管理活動經費也都用水資源費來支出。據水利部不完全統計，2010年全國共使用水資源費47.9億元，其中用于日常管理（包括行政、事業費等10.8億元，基礎工作7.7億元，水資源保護4.5億元，節約用水3.4億元，開發利用4.4億元，其他工作17.1億元。

??? 政策建議

??? 改減免為補貼，盡快實現水資源費征收的全覆蓋。制定全國水資源費測算方法，為各地確定水資源費征收標準提供規范指導。

??? 盡力提高水資源費的征收率，實現水資源有償使用制度的廣覆蓋。嚴格規范水資源費使用及其監管，真正做到"取之于水，用之于水".

??? --改減免為補貼，盡快實現水資源費征收的全覆蓋。

??? 目前除農業用水外，基本都已按規定征收水資源費。國家考慮到農民承受力較低等因素，對農業用水的水資源費征收主要分為不繳、免繳和低標準繳納三種情形。但減免措施不利于培養全民節約和保護水資源的意識，嚴重影響到水資源利用效率的提高。其實，征收水資源費，是國家作為公共管理者和資源所有人，對有限自然資源開發利用進行調節的一種經濟管理措施。因此，水資源費的性質決定了應征收農業水資源費。為此建議逐步擴大水資源費的征收范圍，力爭盡快實現水資源費征收范圍的全覆蓋。對于承受能力較低的用戶，特別是農業用水戶，可以采取明確的財政補貼形式，在不增加農民生活負擔的基礎上，培養全民水資源有償使用的意識。

??? --盡快制定全國水資源費測算方法，為各地確定水資源費征收標準提供規范指導。

??? 盡管各個省、區、市都已出臺水資源費征收管理辦法，明確了水資源費征收標準，但當前水資源費征收還沒有國家層面的指導標準，各地水資源費征收主要依據地方性規章，在確定征收標準方面帶有地方性規章局限性。為促進各地水資源征收標準的規范、合理，應該盡快研究制定全國水資源費征收標準測度方法，構建科學、規范、可行的水資源費測算指標體系。指標體系設計應充分考慮自然條件（水源類型、水質、水資源時空分布、社會經濟條件（經濟發展水平、用戶經濟承受能力、用水行業類別、水資源供求狀況以及生態補償等因素。另外，還要從水資源整體狀況出發，確立區域水資源費*低指導標準，杜絕因為水資源相對豐富就"象征性"收取水資源費的現象。

??? --盡力提高水資源費的征收率，實現水資源有償使用制度的廣覆蓋。

??? 一是針對目前存在的水資源費由水行政主管部門、城建部門、供水公司多頭征收的混亂局面，加快落實《管理辦法》，盡快督促各地實現由水行政主管部門統一征收；二是加大水資源費征收相關法律法規的宣傳力度，提升用水戶依法繳費的意識；三是減少水資源費的免征、少征和緩征等現象，嚴禁地方行政部門以任何形式進行干預；四是加快取水計量設施的安裝與改造。

??? --嚴格規范水資源費使用及其監管，真正做到"取之于水，用之于水".

??? 水資源費使用管理，直接關系到水資源費征收目的的實現。一方面要嚴格貫徹水資源費"取之于水，用之于水"的原則，不斷完善水資源費使用項目的審批程序，合理劃分中央與地方的審批權限，保證將費用投入到《管理辦法》規定的九大使用范圍。另一方面，加強水資源費使用的審計監督，建立責任追究機制，避免出現浪費、擠占和挪用現象。

??? （作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所