十二屆全國人大常委會4月22日公布了2016年監(jiān)督工作計劃。計劃顯示，今年全國人大常委會將對食品安全法、水法、促進科技成果轉(zhuǎn)化法、安全生產(chǎn)法等6部法律開展執(zhí)法檢查。

4月12日，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江主持召開全國人大常委會食品安全法執(zhí)法檢查組**次全體會議，正式啟動2016年度全國人大常委會執(zhí)法檢查。此后，5個執(zhí)法檢查小組分赴10個省(市)進行檢查，同時委托其他21個省(區(qū)、市)人大常委會對本行政區(qū)域內(nèi)食品安全法的實施情況進行檢查。檢查組重點檢查食品安全法修訂內(nèi)容和相關(guān)重要制度的落實情況，主要包括：國務(wù)院及其有關(guān)部門宣傳貫徹食品安全法、實施*嚴格監(jiān)管制度、完善風(fēng)險監(jiān)測體系、加強風(fēng)險評估、加快標準制修訂和整合的情況等。此外還有建立統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機構(gòu)、地方政府負總責責任落實、企業(yè)主體責任落實、食品安全社會共治、食品安全配套法規(guī)建設(shè)的情況等。

1.縱覽

宣傳貫徹食品安全法

2015年4月底，國務(wù)院食品安全辦、國家食藥監(jiān)總局召開全國食品安全辦主任座談會暨食品藥品監(jiān)管法制工作會議，要求各地認真開展食品安全法的宣傳貫徹工作。2015年6月，國家食藥監(jiān)總局會同相關(guān)部門組織以“尚德守法，全面提升食品安全法治化水平”為主題的全國食品安全宣傳周，深入宣傳普及修訂的食品安全法。2015年7月，國務(wù)院食品安全辦、國家食藥監(jiān)總局、司法部、全國普法辦聯(lián)合印發(fā)《國務(wù)院食品安全辦等四部門關(guān)于加強食品安全法宣傳普及工作的通知》，要求在全社會開展食品安全法的宣傳普及工作。

出臺配套規(guī)章制度十一部

抓緊食品安全法實施條例的起草修訂。在多次調(diào)研、反復(fù)論證的基礎(chǔ)上上網(wǎng)征求意見，共收集意見6000余條，目前正在進一步完善，力爭2016年第二季度報請國務(wù)院審議。國家食藥監(jiān)總局出臺與食品安全法配套的規(guī)章制度11部，包括食品生產(chǎn)許可、食品經(jīng)營許可、保健食品注冊與備案、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品注冊、嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊、食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理、食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查、食品抽樣檢驗、食品召回、食品藥品投訴舉報、食品藥品行政處罰等。

落實食品生產(chǎn)經(jīng)營許可制度

大力推進食品生產(chǎn)許可制度改革，實行一企一證制度;將食品流通許可與餐飲服務(wù)許可合并為食品經(jīng)營許可，并實行一地一證制度。根據(jù)中央編辦的批復(fù)，對飯館、咖啡館、酒吧、茶座4類餐飲服務(wù)場所的衛(wèi)生許可證與食品經(jīng)營許可證進行整合，由食品藥品監(jiān)管部門一家許可，統(tǒng)一監(jiān)管。

嚴格落實監(jiān)督管理制度

一是堅持風(fēng)險管理原則。研究制定食品安全風(fēng)險分級監(jiān)督管理辦法，明確在食品生產(chǎn)經(jīng)營單位監(jiān)督檢查全覆蓋的基礎(chǔ)上再組織開展雙隨機抽查，實施風(fēng)險分級管理，加強風(fēng)險預(yù)警交流，不斷拓展交流渠道和形式，強化常態(tài)和突發(fā)風(fēng)險預(yù)警。二是加強日常監(jiān)督檢查。結(jié)合《食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查管理辦法》的發(fā)布，制定了對食品生產(chǎn)者、銷售者、餐飲服務(wù)提供者、保健食品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)督檢查要點表，覆蓋40多個項目、260多項內(nèi)容。三是強化抽樣檢驗。2015年，總局安排食品抽樣16.8萬批次，省局安排41萬余批次，涉及近200種、3000余個檢驗項次，抽檢合格率為96.8%。特別是對嬰幼兒奶粉生產(chǎn)企業(yè)和國家標準規(guī)定項目實行全覆蓋檢驗，及時公布檢驗結(jié)果。四是加強全程追溯管理。研究制定《關(guān)于進一步完善食品藥品追溯體系的意見》，進一步強化進貨查驗記錄、生產(chǎn)經(jīng)營記錄、出廠檢驗記錄制度的落實。五是強化信息公開。

強化基層食品安全監(jiān)管能力建設(shè)

一是強化對地方政府食品安全工作的考評和督察。2015年，國家食藥監(jiān)總局積*推動基層食品藥品監(jiān)管部門“有責、有崗、有人、有手段”，落實監(jiān)督檢查與抽樣檢驗責任(簡稱“四有兩責”)。國務(wù)院食品安全辦、國家食藥監(jiān)總局會同中央綜治辦、農(nóng)業(yè)部、國家衛(wèi)計委、公安部、國家質(zhì)檢總局、國家糧食局等對省級人民政府食品安全工作進行考核評價。二是加強基層檢驗檢測體系建設(shè)。國家食藥監(jiān)總局先后出臺了基層能力建設(shè)標準和加強食品藥品檢驗檢測體系建設(shè)的指導(dǎo)意見，中央財政下?lián)苜Y金66.5億元，用于食品安全抽檢監(jiān)測、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)風(fēng)險排查及防控等;中央投資項目建設(shè)資金23億元，支持全國163個省級和地市級食品檢驗檢測機構(gòu)實驗室建設(shè)和儀器設(shè)備購置，并支持整合建設(shè)16個省30家縣級食品檢驗機構(gòu)。三是開展全國食品安全城市創(chuàng)建工作，推進全國食品安全城市創(chuàng)建試點活動。

加快構(gòu)建部門間協(xié)作機制

與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》，就食用農(nóng)產(chǎn)品全程監(jiān)管、產(chǎn)地準出與市場準入銜接、食用農(nóng)產(chǎn)品全程追溯銜接提出明確要求。與國家質(zhì)檢總局簽訂有關(guān)食品安全合作備忘錄，加強國內(nèi)食品、進出口食品、食品相關(guān)產(chǎn)品等監(jiān)管工作的銜接配合，避免監(jiān)管空白和重復(fù)，形成監(jiān)管合力。與公安部、高法院、高檢院聯(lián)合出臺《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，研究解決了行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中存在的案件移送標準不明確、涉案物品檢驗認定難、案件查辦協(xié)調(diào)配合不到位等主要問題。

引導(dǎo)促進食品安全社會共治

組織新聞媒體食品安全法專題培訓(xùn)班，鼓勵和引導(dǎo)新聞媒體依法、科學(xué)監(jiān)督食品安全工作。修訂食品藥品投訴舉報管理辦法，2015年，“12331”收到食品類投訴舉報咨詢電話37萬件，其中舉報電話占40%。積*發(fā)揮食品行業(yè)組織作用，建立抽檢監(jiān)測信息通報和行業(yè)風(fēng)險信息收集機制，組織50余家與食品相關(guān)的全國性行業(yè)協(xié)會開展行業(yè)自律工作。與保監(jiān)會出臺《關(guān)于開展食品安全責任保險試點工作的意見》，推動開展食品安全責任保險試點。

強化食品安全標準制修訂

國家食藥監(jiān)總局配合國家衛(wèi)計委、農(nóng)業(yè)部開展食品安全標準各項工作，對248項食品安全標準提出425項修改意見，參與審議314項食品安全國家標準和46種農(nóng)藥490項農(nóng)藥殘留限量。收集匯總標準執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，主動向國家衛(wèi)計委、農(nóng)業(yè)部提出400余項標準制修訂意見。

嚴懲重處食品安全違法行為

2015年，國家食藥監(jiān)總局掛牌督辦重大違法案件364件;對涉嫌犯罪案件，與高檢院聯(lián)合督辦13件，與公安部聯(lián)合督辦266件。通過掛牌督辦廣東、廣西“土榨花生油”系列案等，共查處案件2520件，移送公安機關(guān)104件。組織開展食用農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)殘獸殘、農(nóng)村食品市場、保健酒、含鋁食品添加劑、復(fù)原乳等專項執(zhí)法行動，嚴厲打擊危害食品安全的行業(yè)“潛規(guī)則”。

妥善處置食品安全突發(fā)事件

國家食藥監(jiān)總局建立了CFDA網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，及時捕捉、分析、跟蹤敏感性、苗頭性食品安全信息，對風(fēng)險信息及時預(yù)警，協(xié)調(diào)相關(guān)地方和有關(guān)部門妥善處置了“青島西瓜中毒”“僵尸肉”“草莓乙草胺”“輝山乳業(yè)硫酸氫鈉”等輿論熱點事件。

2.問題

食品安全監(jiān)管體制尚不完善

目前，在食品藥品監(jiān)管體制改革過程中，70%的縣、30%的市實行工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管“三合一”，甚至“多合一”，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管職能邊緣化、條塊關(guān)系復(fù)雜化、專業(yè)人才被稀釋等問題，機構(gòu)名稱標識不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)和程序不統(tǒng)一、法律文書不統(tǒng)一等，嚴重影響了法律實施的效果。同時，基層食品安全監(jiān)管機構(gòu)面臨專業(yè)人員數(shù)量不足、法律適用能力不足、專業(yè)判斷能力不足、技術(shù)支撐力不足等問題，影響了執(zhí)法的權(quán)威性和公信力。

食品檢驗檢測能力嚴重不足

隨著食品安全監(jiān)管力度加大，食品檢驗任務(wù)急劇增加。目前還有16個省份食品檢驗資源尚未劃轉(zhuǎn)或者劃轉(zhuǎn)不到位。即便完成了機構(gòu)改革和整合，但由于實驗室建設(shè)、人員上崗以及計量認證和資質(zhì)認定等工作尚需一段時間，全國食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)承擔食品檢驗職能的921家檢驗機構(gòu)，有461家尚未取得食品檢驗機構(gòu)資質(zhì)，占50.1%。

基層監(jiān)管執(zhí)法能力薄弱

由于經(jīng)濟發(fā)展水平、體制改革等原因，部分地區(qū)基層監(jiān)管執(zhí)法能力跟不上監(jiān)管需要。一是“硬件”差。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管站缺少*基本的監(jiān)管執(zhí)法條件，辦公設(shè)施落后、無執(zhí)法車輛和食品快檢設(shè)備、缺工作經(jīng)費。二是“軟件”弱。基層監(jiān)管部門人員結(jié)構(gòu)相對老化，專業(yè)監(jiān)管人才非常匱乏，基本沒有具備資質(zhì)的食品檢查員，許多基層檢查員連沙門氏菌、阪崎桿菌、硝基呋喃等常見的食品污染物名稱都沒聽說過，監(jiān)管人員能力和水平亟待提高。

違法犯罪行為追究困難

近年來，政法機關(guān)與食品藥品監(jiān)管部門查處了一批重大食品安全犯罪和行政違法案件。但總體上食品安全犯罪認定的法律責任偏輕，威懾作用差。在“走私凍品”“上海福喜銷售過期肉”“使用非法工藝提取銀杏葉”等案件中，存在取證難、入罪難、追訴難等問題，監(jiān)管機關(guān)對個人違法犯罪、非法經(jīng)營者食品藥品犯罪無任何手段。這些都需要完善刑法以及相關(guān)司法解釋以及在體制上研究解決。

此外，修訂的食品安全法對大部分食品違法行為的罰款額度低限由原來2000元提高到5萬元，這對于食品違法行為起到了震懾作用。但對于一些輕微、非主觀故意的違法行為，食品安全監(jiān)管人員如果不依法實施處罰，可能構(gòu)成瀆職犯罪;如果依法處罰，又可能面臨取證難、執(zhí)行難、結(jié)案難等問題。這種情況普遍存在，基層部門執(zhí)法人員顧慮很大。

3.展望

加強食品安全法宣貫工作

大力加強基層執(zhí)法隊伍培訓(xùn)，提高法律適用能力。敦促食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)學(xué)法用法，強化食品安全專業(yè)技術(shù)人員和食品安全管理人員等關(guān)鍵崗位的法律知識培訓(xùn)。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、移動平臺、新媒體等多種形式，開展群眾喜聞樂見的普法宣傳。

加快構(gòu)建食品安全監(jiān)管體制

國家食藥監(jiān)總局將加快推動完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制，切實維護食品安全監(jiān)管工作的專業(yè)性、系統(tǒng)性和獨立性。建立職業(yè)化食品檢查員隊伍，充實基層檢查力量，強化基層檢驗檢測能力建設(shè)。目前，國家食藥監(jiān)總局正在與有關(guān)部門協(xié)商，擬就加快完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制形成一致意見。

加快完善配套規(guī)章制度

積*配合國務(wù)院法制辦加快食品安全法實施條例的修訂。指導(dǎo)督促地方食品藥品監(jiān)管部門加快食品安全地方立法進程，確保小作坊、小攤販等監(jiān)管有法可依。抓緊食品安全檢查員、食品標識管理、保健食品原料目錄與功能目錄、食品檢驗機構(gòu)資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范等規(guī)章制度的制修訂。

落實食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任

嚴格按照食品安全法律法規(guī)規(guī)章和標準的要求，加強日常檢查、飛行檢查和體系檢查，強化抽樣檢驗，敦促生產(chǎn)企業(yè)將法律規(guī)定的食品安全管理人員制度、健康檢查制度、進貨查驗記錄和出廠檢驗記錄制度等各項義務(wù)落實到位。

推進打擊食藥犯罪法律制度完善

國家食藥監(jiān)總局正在與高法院、高檢院、公安部協(xié)商，推動生產(chǎn)制造、運輸銷售中摻假、假冒、貼牌食品藥品違法行為直接入罪，加大對違法自然人的法律處罰力度。研究對網(wǎng)絡(luò)食品藥品違法行為追究相關(guān)網(wǎng)絡(luò)第三方平臺開辦者的法律責任，促使其切實承擔起對網(wǎng)絡(luò)食品藥品經(jīng)營者的資質(zhì)審查以及防范假冒偽劣、產(chǎn)品欺詐等行為的義務(wù)。