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? 國務院發展研究中心學術委員會秘書長　程國強
????各位來賓，大家上午好，非常榮幸有機會參加CNCE棉業發展的年會。因為我做農業棉花、糧食很多年，與我們剛才余斌同事稍有不同的是，我們**到晚以農為主，對農業或者是棉花的這些新的情況、新的問題時常感到困惑，時常感到找不到方向。但好在這兩年，我們覺得不管是決策層還是學界，還是我們產業界，對這些問題好像有一些新的發現，有一些新的考慮。特別是從2014年開始，我們對一些重大的機制問題調整，使我們的行業，特別是棉花行業面臨一些新的機會。
????我今天主要是想針對目前業界、政策界還有學界的觀點談一談看法。
????應該說目前對包括棉花在內的農產品價格形成機制的改革，處在一個很艱難的選擇的階段。我們是注意到了一些新的重要學者，包括決策部門的有些領導，對改革的走向從2014年之初的堅定樂觀慢慢的轉向了有點遲疑，甚至我們覺得在一些表態上有一些退縮。那么這樣一種反應實際上是增加了我無窮的擔心，如果是有這樣一種看法的話，如果這個改革不成功的話，它帶來的后果我們不可以評估，不可以預料。所以我們又要回到這個起點，究竟在我們棉花產業發展的當下，棉花該朝哪個方向走？尤其是這個會議的主題特別好，新常態、新形勢、新棉業，在我們新常態的背景下該怎么辦？所以我們覺得可能從政策邏輯上，有一個重新審視的一個需求。
????因此我覺得我要強調的觀點是對農產品價格形成機制，對棉花價格形成機制改革沒有退路。為什么沒有退路？我會給一組數據，給一個我們農業現代所處的階段，特別是棉花到目前為止，我們一些基本的格局。
????我們就是堅持一個觀點必須要堅定不移的推動包括棉花在內的農產品價格形成機制的市場化的改革。為什么這么講？**就是我們整個中國經濟跟剛才余部長所說的進入新常態，對棉花來講是進入了一個新階段，這個新階段去年以來各個層面都有一些描述，比如說我們現在面臨兩個天花板，我們價格觸頂，但是我們成本繼續上升，如果現有政策環境不支持成本增長的話，行業發展就會有迷茫。
????另外就是按照我們這么多年的發展方式，在資源環境上緊箍咒已經越來越緊，我們已經無路可走，這就是我們農業目前所處的階段。具體來講的話，我們給一組數據，剛才余部長從宏觀經濟的角度，分析了經濟增長中為什么CPI和PPI兩個不同步，這里面其中就暴露出我們在農產品市場里面，特別是在農業發展方式上存在的這些問題。我們去年一年以來，對整個農業的發展階段做了一些分析，主要是從我們這幾年特別是由我們*近的十年，從農產品的供需，從它的成本價格，從它的要素價格做了觀察。其中有幾個數據值得關注，也就是我們整個農產品的生產成本，它的結構性，我們把幾個關注的重點農產品，包括糧棉油，我們可以發現，這個2003到2013年的十多年，我們整個農產品的成本大幅度的上升，所以這個不管是有關的會議文件的還是我們學術界，都言我們農產品成本處在一個上升的通道，這個判斷是非常正確的。
????可能*值得關注的是我們的棉花，大家可以看到我們的總成本這十年上漲的是152 0173 3840%，其中棉花上漲的是240%，這是我們所有農產品里面，除了糖*高的，糖上漲的幅度要高于棉花，但是從人工成本來講，我們棉花是所有農產品里面貢獻*大的，人工成本由于人工成本的上漲，導致整個生產成本的大幅度上漲。那么人工成本的上漲對棉花十年成本上漲的貢獻是比較大的，為74%。所以這是我們為什么說棉花處在一個徘徊路，下面怎么走？這里面在發展方式上，它已經跟我們現在這個階段遠遠不適應。我們做了進一步的分析，大家可以看到，2003年到2013年以來，我們整個棉花的價格成本，年均上漲了10%，其中從結構化來講，我跟大家剛才算了一個帳，我們整個人工成本2013年上漲了248%，人工成本在其中的比重，是由2003年就有45.7%，到現在上漲了62.5%，所以在總成本的貢獻里面，就是整個成本要上漲的幅度它的貢獻*大。
????那么不管是在國內市場還是在國際市場上，我們棉花處在一個很尷尬的局面。大家可以看到美國的這個成本也在上升，但是*近十年以來，它的上漲幅度只有62%，我們年均上漲10%，它的年均上漲只有5%，*根本的那就是在工業化、城鎮化快速推進的過程中，我們勞動力成本大幅度上升所帶來的這樣一個結果。所以*近的數據觀察，我們現在國內的棉花生產的成本大概是美國的1.5倍，這是我們棉花國內生產所處的一個現實。另外我們在繼續觀察也就是說如果是我們將來整個農業發展方式不轉型，在國際競爭格局里面，中國的農產品應該是全線的業務，不管是大豆、玉米、棉花，我們人工成本占整個成本上漲中是主要的貢獻。
????2013年，美國占了1%，巴西占了1%，所以相比之下，這么多年的大豆沒有辦法跟國外的競爭，除了我們面積有限之外，在成本比較優勢上，我們是不具備任何競爭優勢的。還有玉米、小麥再就是棉花。棉花里面美國的人工成本占整個里面就4%，而我們2013年達到了64%，這是我們的一個現實。
????因此在這個成本上升的背景下，我們就不得不對棉農給予補貼和支持，否則他就不愿意種棉花，這是一個*基本的政策邏輯。從這個角度來看，我們也通過一定方式進行了比較，一般各個國家的農業支持、補貼的水平，有兩種方法。
????一種是經合組織，就是OECD，對全世界，特別是OECD國家加強農業政策。他們可以算出一個補貼率，我用的這個是OECD的方法，我們看到為了提高農民種植積*性，我們*近的十年以來不斷加大對棉花支持力度，這個支持包括糧農補貼等其他的補貼措施。
????另外一點方法就是世貿組織的方法。大家可能注意到，*近有一些領導的講話，有一些學者里面提到，黃箱補貼的問題，就是提高棉農支持補貼的力度。
????我們也做了一些測算，由于一些質量差價調整等等，我不便于介紹，但是我們也做了一些分析，應該說我們對棉花的黃箱補貼在加入世貿組織以來有大幅度的增加。
????另外還有一個叫名義保護率，那就是說我們對這個產品究竟支持還是說發揮它的比較優勢，它有一個指標可以測算，測算以后這個指標可以測算國際競爭力。這個指標越大，就表明你的國際競爭力越低，所以我們現在大概名義保護率已經是1.77%，那就是說我們基本上四舍五入后沒有什么競爭力。一就是價格均衡，它具有比較強的比較優勢，只要大于一，它的競爭優勢就要衰減一些。現在看起來，我們棉花在國際上處在這樣一個競爭的格局。
????另外就是從價格，大家不是講一個價格的天花板，基本上棉花早就破頂，這天花板沒有蓋住，我們國內的價格高于天花板，其他農產品是正在接近天花板，或者你要再提價，就受到進口價格的限制。棉花我們早就超過了所謂進口價，超過了天花板。這就是我們中國的棉花目前發展的一個基本的態勢。因此我們覺得在中國經濟進入新常態以后，我們的整個農業發展，包括棉花在內正處在一個新階段，這個新階段特征，如果我們要概述，大概有五個方面。
????**，就是隨著工業化、城鎮化的推進。它正推動我們農業發生著重大的變化，使我們整個農業不僅要面臨誰來種田的現實問題。誰來種田大家知道，誰在家？我們的青壯勞動力都轉出來了，就出現了大規模流動的過程。并要應對究竟我們是種怎樣的田這樣深層的問題。如果按照過去一家一戶用傳統技術，一種耕種的方式或者這樣一種經營模式的話，很顯然前面幾個數據已經定型了，我們在國內市場，在國際市場上處在非常不利的地位。
????第二，我們整個農產品正面臨著天花板的價格，也就是國內外價格差價在繼續擴大，因此為了保護農民的利益，如果要推動國內價格上漲的話，它直接面臨進口的挑戰。因此國際價格就成為我們國內價格上漲的一個天花板。這樣我們在政策選擇上受到了抑制。
????第三，就是補貼面臨天花板，我們剛才講到的，對棉花等一些重點農產品采取的價格支持等等，再加上一些補貼措施，它的總量正在逼近當初加入世貿組織之初所承諾的水平，就是8.5%的產品產值。
????第四，即需要加大對農業的支持，在政策的選擇上，不像過去有那么自由，我們過去只要說想采取托市救市就可以了，我們下一步政策選擇上就必須考慮這個規則的約束。
????第五，我們這么多年提高糧食的產量，以犧牲了資源環境為代價。資源開發利用的強度過大，承載能力已經接近了*限，特別是一些產能地區，地下水嚴重的超采，已經導致地下水的枯竭。還有的地方，特別是化肥農藥過量使用，面臨污染嚴重，耕地質量下降的問題也越來越突出。因此如果再用這個方式下去，我們估計以后是沒地可種。因此整個農業的發展，確實是面臨發展方式的重大轉變。
????在我看來，農業進入新階段，正好是進入一個機制創新、結構轉型重塑的關鍵時期。我們上面的這些數據，給我們一個倒逼機制。所以我覺得下一步兩個關鍵點：
????一個就是改革創新，怎么來通過創新我們的農業發展、經營方式，破除現在小規模、一家一戶經營格局，促進提質增效、節本降耗。這里面怎么給棉花插上科技的翅膀，否則的話我們剛才講的總成本的上升，還有人工成本在其中的貢獻，已經是我們，不管是棉花還是其他的糧食產品，它都在下一步的發展沒有任何的優勢。
????另外就是必須轉變發展方式，推動節約經營可持續發展，這是我們，不管是棉花還是其他的主要的糧農產品在內的，整個農業下一步要抓的兩個問題。
????從兩個關鍵根本來看的話，我覺得推進價格形成機制的市場化改革，是我們必須要抓的一個根本點，是我們繞不開的現實。所以我們覺得如果我們的整個改革發展沒有退路的話，那就必須勇往直前深化我們的改革。
????因此我們提出來必須堅持市場化改革不動搖，而且對我們整個棉業來講的話，市場化改革可能是我們整個棉業**的出路，如果說在目前關鍵時期有所動搖的話，特別是在政策實施的方式上，有所異化的話，它的后果我覺得不堪設想。
????為什么這么講呢？因為我們現在不管是棉花還是其他的產品，整個產業的鏈條基本上是由于*近的上市面以來，我們有關的政策在設計上，為了調動農民的積*性，所帶來一些外部性，包括它的市場扭曲，包括它所帶來的其他問題。
????我們下一步究竟怎么來支持棉花或者是說怎么來支持整個農業。我是講一個基本的框架，大家其實可以做研究，根據整個世界在農業政策上這樣一種選擇，一種經驗上來看的話，全世界對農業支持有兩個路徑。一個是對生產者，就是這個政策是面向生產者。一個是對整個農業部門，對生產者的政策，它要么就是以產品為基礎，它是落實到產品，比如說我們人多地少的國家，農產品供給的問題，所以我們一般就是為了支持某一個農產品的生產，為了確保它的供給，我們采取政策鼓勵生產者，多生產。
????另外一種就是它的對整個農業的支持，包括科技推廣等等，它對生產者沒發揮作用。
????因此大家平時所接觸的世貿組織，有時候有黃箱補貼、有綠箱補貼等等。所謂綠箱補貼就是生產者的支持，凡是生產者的支持都有可能列到綠箱。這對我們中國正是需要，我們正處在供給的階段，也就是今后相當長的時間內，保障我們的糧棉油的供給始終是我們現代農業發展的任務。
????所以在大的政策歸類里面，有人說這次政策調整依據黃箱補貼，那我們都能轉到綠箱嗎？實際上在邏輯行不通。你如果都轉到綠箱那就是說你需要的東西沒有，你沒辦法保供給，也就是說你必須要執行一個誰種補誰，多種多補，不種不補。
????我們剛才講對整個農業的補貼有效性，它是配套，它可以增強生產能力等等。但是要提高積*性，要確保供給針對生產者是兩個政策，一種就是不要政府，*開始不要政府買單，叫價格支持，就是通過定價政策，比如說我們采取的這種*低收入價格、民主政策。之所以政府各個部門都很熱衷于這個辦法，因為它本身通過消費者買單，但是到后來有外部進來這個問題那個問題，政府必須拿出政府的資金補這個窟窿，所以*開始是所有政府都愿意干的事但是到了一定階段遇到問題，所以要改革。
????第二種是直接補貼，直接補貼必須要財政買單，直接補貼里面它又分兩種，一種就是掛鉤的補貼，就是根據農民的生產行為，跟你的種植面積，或者跟你的銷售量，跟你的產能掛鉤，就是我們種的多補的多，不種不補，這是掛鉤的補貼。另外一種是叫不掛鉤，就是農民不管你種不種，我為了增加你的收入我都給補貼。但是從全世界來看，不掛鉤純粹的方式政策用的不多，即使像美國也沒怎么多用。
????所以我們下一步的政策改革中在邏輯的選擇上，實際上你不管怎么來操作，不管怎么設計，它是脫離不了這個框架。你要么加大對整個農業的投入，改善它的這種生產條件和環境，要么你就是調動農民的積*性。那么調動農民的積*性，就必須要跟他的生產掛鉤。
????所以我們這一次處在新階段，這個政策改革以后的重大任務就是怎么來破除價格的天花板。不管是糧食還是其他幾個品種，包括我們棉花，棉花實際上已超過了天花板，就導致我們現在的困境。怎么來破除天花板？我們覺得堅持價格形成的機制改革，市場化不動搖，否則我們的產業鏈條沒有辦法完成。在價格形成機制改革里面，實際上我們全世界的農產品價格形成機制也是兩種方式。一般更多的是非市場機制，就是或多或少在農產品領域有政府干預，還有一種是市場機制。比如新西蘭、南美沒有什么政府補貼的。那么歐洲、美國、日本等等都經歷了這樣一個非市場機制的過程，就是政府對農業的補貼、支持干預，*后不得不來改革它，我們應該是從去年開始對棉花、大豆開始搞試點，就是想改革這樣一個機制，把它回歸給市場。
????這是破除天花板的一個方式，另外怎么來規避黃箱天花板，我們覺得就是補貼的方式來進行調整。一般來講的話，各個國家對農業政策實施有一個一般的邏輯，所有的國家*開始都是從價格支持開始，價格支持有問題，就開始搞直接補貼，就是政府財政拿錢，提高精準性、有效性、針對性等等。所有的國家都是這樣。但是在農產品供給有問題的時候，就是現在人多地少、糧食安全有壓力的時候，我們肯定要提高農民種糧積*性，因此一般的就會選擇掛鉤的補貼，這個掛鉤是什么意思呢？是跟農民的生產行為掛鉤，跟他的種植面積、產量或者是銷售量來掛鉤。你種的多就補的多，種的少就補的少，精準性就這么算出來的。但是這個補貼到了一定階段以后，它就向脫鉤的補貼轉化，現在全球來看脫鉤補貼轉化不多見。它開始是保險的補貼方式，就是對市場產生影響這個方式來給它，包括棉花補貼在內的整個農產品的補貼。
????因此我們覺得這次改革實際上關鍵點，就是怎么來把這目標價格試點做好，這是給我們新疆、東北三省巨大的任務。我*近這一年都在研究各地出的方案，中間我們也有一些討論，尤其是東北地區，我是跑好幾次做調研，這里面實際上就是我們覺得可能到目前為止改革是有幾個風險，之所以動搖了有些人對它的信心，我覺得**個就是政策實施有人認為中國太大、農村太多，實施的難度可想而知。當然這個目標價格是不是很難達到預期設定的效果？也就是說會不會地方還有老百姓報假數據？實際上對這個問題的調研，跟農戶有討論，尤其是去年的七八月份我們到東北調研以后，我是堅定了一個信心，我覺得這個道德風險是可以控制的。也就是說通過農戶申報、村組丈量，現實粗采這個方式，能夠確保我們這個數字的精準性。
????第二就是會不會導致價格的急劇下跌帶來的風險。包括農民看不清他的利益受損，這個在新疆在東北已經體現出來，有很多抱怨。但是我們覺得這可能是改革過程中的一個現象，如果這個時候政府要增加對它托底干預的話，我覺得是前功盡棄，所以我個人不是很贊成。在價格形成過程中政府來托底，為了保護農民的利益，如果通過哪個企業來托底收購，我們覺得這樣會前功盡棄。
????所以我們覺得下一步要對這政策在設計上操作上進一步的完善。我更考慮在價格形成的過程中，我們覺得要有一些風險管理工具，這個風險管理工具的使用，它是對引導向規模化經營、經營方式的轉變來推進的。
????比如說能不能夠鼓勵規模的農戶參與，鎖定它的價格風險，這個可能在激活產品研發上、使用上更加細化。特別是要采取配套措施，鼓勵規模農戶，鼓勵土地流轉，鼓勵合作社等等。
????其次就是看能不能價格保險，因為價格下跌是一個現實，在價格形成的初期，各方面的博弈可能帶來價格的下跌，我們希望有新的風險保護工具來保護它。
????另外就是如果是比較，不突破黃箱天花板的話，我們就得加快研究目標價格保險補貼，這個難度比目標價格試點還要大一些。它要保護保險企業的作用。但是它的好處在哪？我們對黃箱天花板的這種擔心，就會要減少。按照現在的政策歸類，如果按照價格保險補貼來設計的話，不存在黃箱的天花板，當然這里面就是說，如果我們要破除價格天花板是通過這個價格形成的機制市場來改革。破除黃箱補貼的，就是政府補貼的天花板，其實就是在我們補貼方式上的創新。所以我們是覺得可能下一步要考慮的。
????第三就是去庫存化的問題。現在我們采取了很多有效的方法，我們現在從根本庫存充裕的時間，特別是轉變發展的方式，結構調整的關鍵時期，能不能實施一些結構化的調整。也就是說在產量上有所調整。特別是這種結構性的能不能提出來，這個我覺得高層非常敏感，我是記得有關部門的領導也在談這個事。我們覺得在去庫存化的過程中，我們總要有一個有效的措施，特別是在資源、環境這么大壓力下。我想，從資源環境、降低能源的強度，從轉變發展的方式上可能是一個重要的選擇。
????這就是我今天要跟大家介紹的我的一些觀點，不對的地方歡迎大家批評指正，謝謝大家。

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【2015CNCE棉花年會】程國強：從加快轉變農業發展方式看我國棉花生產的未來發展方向

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