? ? 我國臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，空間利用不充分，“十三五”規(guī)劃期面臨新挑戰(zhàn)和新機(jī)遇

? ? 文/謝昕

? ? 我國臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的起步，可追溯到上世紀(jì)90年代初。152 0173 3840年四川成都成立航空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，是我國臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雛形。之后北京、上海、廣州、廈門等數(shù)個城市，相繼啟動了臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)，國內(nèi)臨空經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展。2010年，隨著國內(nèi)民航運(yùn)輸業(yè)規(guī)模突破500億噸公里，臨空經(jīng)濟(jì)進(jìn)入百花齊放的快速發(fā)展階段。2013年，鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)被確立為“以航空經(jīng)濟(jì)為主題的國家級新區(qū)”，標(biāo)志著臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，進(jìn)一步激發(fā)了各地臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱情。如今，國內(nèi)旅客吞吐量在1000萬噸以上的機(jī)場所在地均規(guī)劃了臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，旅客吞吐量在500萬?1000萬的機(jī)場所在地區(qū)也紛紛推進(jìn)，初步形成了以北京、上海、廣州為中心，以成都、昆明、重慶、西安、深圳、杭州、武漢、沈陽、天津等省會或重點(diǎn)城市為骨干，其他城市相繼跟進(jìn)臨空經(jīng)濟(jì)基本格局。截至2014年底，全國62個城市，依托54個機(jī)場，已經(jīng)規(guī)劃了63個臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，此外，還有多個城市正在規(guī)劃當(dāng)中。但總體來說，目前國內(nèi)臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃滯后、臨空指向較弱、空間利用不夠合理等問題依舊突出，尤其在面向“十三五”中國發(fā)展新常態(tài)和對外開放新局面時，國內(nèi)臨空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨著諸多新挑戰(zhàn)和新要求。

? ??戰(zhàn)略定位面臨新調(diào)整。“十三五”在TPP、TIPP等國際新貿(mào)易規(guī)則以及一帶一路等對外開放新戰(zhàn)略的推動下，中國對外開放格局將出現(xiàn)深刻變化，在提升向東開放水平的同時，重點(diǎn)加強(qiáng)向西開放，加強(qiáng)內(nèi)陸沿邊地區(qū)口岸和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為許多原先缺乏對外開放條件的地區(qū)、尤其是中西部地區(qū)提供了新的機(jī)遇。臨空經(jīng)濟(jì)作為一個地方對外開放的重要載體，在新時期應(yīng)重視戰(zhàn)略規(guī)劃，用好機(jī)場、多式聯(lián)運(yùn)物流等資源條件以及自由貿(mào)易區(qū)、綜合保稅區(qū)、工業(yè)園區(qū)等載體平臺，打造各有側(cè)重、各具特色的對外開放基地，促進(jìn)地方對外開放、產(chǎn)業(yè)升級。

? ? 體制機(jī)制面臨新突破。臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)是圍繞機(jī)場的發(fā)展區(qū)，管理體制包括機(jī)場運(yùn)營管理體制以及空港經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)管理體制兩大板塊，涉及機(jī)場運(yùn)營方、園區(qū)管理方以及機(jī)場所在地各級政府，園區(qū)往往還分為出口加工區(qū)、保稅區(qū)、物流基地、工業(yè)園區(qū)等多個板塊，造成條塊分割嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)不足、資源共享不暢等問題。以北京順義臨空區(qū)為例，順義臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的空港口岸、出口加工區(qū)、大通關(guān)基地、保稅中心等幾大平臺空間布局分散，管理機(jī)構(gòu)不同，降低的北京空港貨物通關(guān)效率，平均來說，北京機(jī)場貨物通關(guān)時間為3個小時，是仁川機(jī)場的1.5倍、香港機(jī)場的6倍，大大削弱了北京機(jī)場的速度競爭力。創(chuàng)新體制機(jī)制，提升臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)效率，是“十三五”期間臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)深化對外開放、提升綜合競爭力的關(guān)鍵。

? ? 產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨新要求。機(jī)場是臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)*具特色的優(yōu)勢資源，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展應(yīng)具有臨空指向性的附加值較高的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)。但是受到發(fā)展程度限制，目前國內(nèi)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)層次較低，對航空物流需求較高的生物醫(yī)藥、電子信息、金融會展等產(chǎn)業(yè)在臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)發(fā)展不足。“十三五”時期，在一帶一路等區(qū)域經(jīng)濟(jì)新戰(zhàn)略影響下，全球產(chǎn)業(yè)資源要素配置將出現(xiàn)新變化，物流便利、機(jī)制靈活的地區(qū)將在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得更大的市場、更多的資源，要求臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)積*謀劃高端產(chǎn)業(yè)，推動升級發(fā)展。

? ? 發(fā)展模式面臨新轉(zhuǎn)變。一方面，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)發(fā)展往往面臨著大范圍的征地拆遷和大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)投入，資金需求龐大，而傳統(tǒng)主要依賴土地出讓金籌措建設(shè)資金的模式在政府土地財政趨緊的背景下已難以為繼，資金短缺已成為許多地方尤其是三四線及以下城市臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)發(fā)展的一大瓶頸。另一方面，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展涉及機(jī)場物流、保稅貿(mào)易、園區(qū)運(yùn)營、招商等多個方面工作，對專業(yè)能力、綜合素質(zhì)要求較高，人才支撐不足導(dǎo)致臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)難以高效展開的問題日益突出。探索一條高效專業(yè)的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)發(fā)展模式是國內(nèi)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)“十三五”期間需要解決的另一大重要課題。

? ??為此，“十三五”時期國內(nèi)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)重點(diǎn)在以下幾方面展開積*探索：

? ? 推進(jìn)多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與空間的有機(jī)結(jié)合。“十三五”，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)充分研判新形勢、新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，找準(zhǔn)自身定位，科學(xué)制定發(fā)展新規(guī)劃，條件成熟的地區(qū)可積*推進(jìn)多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)在總目標(biāo)定位指引下統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)集約、高效、可持續(xù)發(fā)展。具體來說，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)按照區(qū)域資源環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會管理等方面的發(fā)展方向與布局重點(diǎn)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等多個規(guī)劃相互融合，推動域內(nèi)機(jī)場建設(shè)區(qū)、綜合服務(wù)區(qū)、保稅區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、現(xiàn)代物流區(qū)等多個板塊有機(jī)銜接，解決當(dāng)前臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展中各規(guī)劃自成體系、各板塊銜接不暢，航空等高端要素資源不能得到充分發(fā)揮的突出問題。此外，應(yīng)重視產(chǎn)城融合理念的結(jié)合，按照產(chǎn)城一體、節(jié)約集約的思路，便利交通網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化空間布局，完善功能平臺，建設(shè)集約有序的產(chǎn)業(yè)空間、綠色宜居的城市環(huán)境。

? ? 創(chuàng)新體制機(jī)制，激活臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力。“十三五”期間，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)所在地方應(yīng)制定工作計劃，有序推進(jìn)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)各板塊的統(tǒng)籌管理，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)或成立**別協(xié)調(diào)工作小組，搭建工作機(jī)制，推進(jìn)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)籌管理，重點(diǎn)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的園區(qū)、機(jī)場、保稅區(qū)以及各行政區(qū)域等各板塊共同推進(jìn)交通路網(wǎng)、水、電、氣、通訊等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，協(xié)調(diào)物流體系的銜接以及重大項(xiàng)目的布局，強(qiáng)化通關(guān)一體化、港區(qū)聯(lián)動、多點(diǎn)互通、跨境電商試點(diǎn)等機(jī)制創(chuàng)新，*大程度激活區(qū)內(nèi)發(fā)展活力。條件成熟的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)還可積*開展“臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)”建設(shè)申報工作，爭取國家、省、市支持，進(jìn)一步推進(jìn)管理體制、運(yùn)行機(jī)制方面先行先試，著力提高對外開放水平，推動臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展躍上更高的平臺。

? ??遴選優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建高端產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)業(yè)選擇對于臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的升級發(fā)展至關(guān)重要，與港口、鐵路、公路等其他運(yùn)輸方式相比，臨空經(jīng)濟(jì)的*大優(yōu)勢在于速度和全球易達(dá)性，較適合發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高值低重的先進(jìn)制造業(yè)，因此，臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)在產(chǎn)業(yè)選擇時應(yīng)充分挖掘臨空優(yōu)勢，立足本地資源基礎(chǔ)，制定差別化的產(chǎn)業(yè)政策，優(yōu)化投資環(huán)境，引進(jìn)適合臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)入駐臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，限制傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)入?yún)^(qū)發(fā)展，構(gòu)建臨空指向鮮明、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢突出的產(chǎn)業(yè)體系，從而達(dá)到以特色產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢贏得市場、贏得發(fā)展的目標(biāo)。如上海依托虹橋機(jī)場發(fā)達(dá)的航線資源，結(jié)合資本、技術(shù)和人才優(yōu)勢，在虹橋空港區(qū)匯集了包括博世、聯(lián)合利華、統(tǒng)一、佳通、愛立信、攜程、聯(lián)強(qiáng)國際、神州數(shù)碼、佳杰科技等一批國內(nèi)外知名企業(yè)總部落戶，打造了以總部經(jīng)濟(jì)為特色的產(chǎn)業(yè)集群。

? ? 探索ppp等多元化方式，加速臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。在國家推動政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的背景下，引入社會資本參與包括臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)在內(nèi)的園區(qū)、新城建設(shè)已成為共識，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020》也明確指出“鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。鼓勵公共基金、保險資金等參與項(xiàng)目自身具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營”。其中，在ppp模式下，社會資本可有效利用資金優(yōu)勢或項(xiàng)目經(jīng)營管理優(yōu)勢通過BT、BOT、BBO模式、BLOT模式、BOO模式、FDBO（融資-設(shè)計-建造-運(yùn)營）模式等多種方式參與臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)平臺的開發(fā)建設(shè)，并按談定的合作模式獲取可預(yù)期的穩(wěn)定回報與收益，政府則可為項(xiàng)目建設(shè)提供法律法規(guī)政策方面的指導(dǎo)與意見，亦可作為公共服務(wù)的提供方為項(xiàng)目提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)與政府服務(wù)，有利于發(fā)揮政府和社會資本各自優(yōu)勢，能有效保證臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)在遵循規(guī)劃方向的指導(dǎo)下加快建設(shè)進(jìn)度。臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)可通過對區(qū)內(nèi)交通、環(huán)保、給排水、文體場館、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、學(xué)前教育、公共服務(wù)平臺等項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格篩選和精心策劃，將適用ppp模式的項(xiàng)目納入ppp項(xiàng)目庫，公開發(fā)布、組織實(shí)施、統(tǒng)一管理，推進(jìn)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的加速。

? ? （作者單位：賽迪方略產(chǎn)業(yè)研究中心地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究中心）