國務院近日發布“關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見”，確定地方食藥監管機構改革的時間表。根據上述文件，省、市、縣三級食品藥品監督管理機構改革工作原則上分別將在2013年上半年、9月底和年底前完成。

　　目前，關于食藥監管究竟是要屬地管理還是垂直管理，一直存在爭議。專家認為，該文件再次明確了屬地管理的監管模式，但如何“防止地方保護主義”就成為新監管模式下亟須解決的問題。

　　屬地管理模式存在爭議

　　南開大學法學系教授宋華琳告訴南都記者，該文件實際上再度明確了“屬地管理”的原則。據了解，食品藥品監管到底是垂直管理還是屬地管理，一直是有爭議的。垂直管理是中國政府管理中的一大特色，實行垂直管理意味著直接由省級或者中央主管部門統籌管理“人、財、物、事”，不受地方政府監督機制約束。從1999年初開始，工商、質監、藥監部門先后實行省級以下垂直管理。這一模式被認為遏制了上世紀90年代導致假冒偽劣產品盛行的地方保護主義。

　　但從2008年開始，藥監系統**取消了垂直管理，改為屬地管理。國家行政學院電子政務專家委員會副主任汪玉凱曾表示，“我們曾經垂直管理過，但這種情況下地方政府總把責任往上推，說他們沒有管理手段了，不該承擔責任。后來在調整監管機制的時候，又以屬地管理為主。現在，到底如何管理，依然是有爭議的。”

　　2012年發生了毒膠囊事件，在當時就有專家指出，屬地管理不利于遏制這種跨地域的違法行為。宋華琳則認為，“盡管《藥品管理法》中規定由各級藥品監督管理部門負責藥品監管，但實踐中藥品監管還涉及到諸多其他部門，比如衛生部門負責對醫療機構藥品使用活動的管理、基本藥物政策的實施；工商部門負責對城鄉集貿市場銷售中藥材的行為實施監管；郵政部門要配合打擊通過郵寄途徑銷售假劣藥品的行為；公安機關要協同藥品監管部門打擊違法制售假劣藥品的違法行為。地方政府可以更好地統一負責、領導、組織和協調本行政區域內的藥品安全監督管理工作。”

　　然而，宋華琳也坦言，“在發展導向下，地方政府可能更重視促進包括醫藥在內的產業發展，而把藥品安全監管放在相對次要的地位。”另外，有不愿具名的衛生系統內部人士對南都記者表示，之前的屬地管理機制并不健全，在編制、人員配置、法律法規等方面仍存在困難，行政執法主體不明確，事權劃分不合理，此外，容易形成畫地為牢、各自為政的局面。

　　破解“地方保護主義”難題

　　既然已經明確了屬地管理的原則，那么“防止地方保護主義”就成為亟須解決的問題，在制度層面，政府也針對該問題做了一些設置。根據前不久發布的“國務院辦公廳關于印發國家食品藥品監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知”，食藥總局將設10名國家食品藥品稽查專員，稽查專員專司檢查督查地方食品安全執法工作。

　　人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田表示：“這個制度是好的，因為地方負總責，地方一般不愿意把負面的信息暴露出去，以免讓上級知道。還有地方保護主義，商品生產地的地方政府會因為問題發生在消費環節，不在自己管轄地盤，就不太重視質量問題。對此，稽查員開展監督會有一定作用。”

　　鄭風田同時強調，“稽查員也有漏洞，因為稽查員有可能‘被公關’。稽查員就那么幾個人，很容易成為公關對象，如果稽查員的公正性得不到保證，就等于‘貓都給關到籠子’里去了。建議稽查員應該經常換，多聘一些食藥監管部門之外的人，一定要是匿名的。如果稽查隊伍老是不變、數量又少，很容易被搞定。”

　　宋華琳認為，“藥品監管屬于專業性較強的領域，藥品的監管能力建設一直是個大問題，之前各地有藥檢所，在本次機構調整中如何整合，甚至能可以考慮引入類似科研院所之類的第三方，從而加強我們的藥品監管能力。”