新疆推進棉花目標價格改革的經驗——專訪國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部二級巡視員、研究員秦中春

2014年以來，我國選擇新疆進行棉花目標價格政策改革試點。經過幾年實踐，棉花目標價格改革基本實現國家既定目標，為我國大宗農產品價格改革積累了經驗，探索出一條農產品價格由市場供求形成、價格與政府補貼脫鉤的新路子，實現了全國棉花生產布局的戰(zhàn)略調整，帶動了棉花生產、加工、流通、紡織全產業(yè)鏈發(fā)展，提升了國產棉花質量和市場競爭力，為農業(yè)供給側結構性改革提供了典型樣本。這是我國在新階段新常態(tài)新形勢下進行的一次重大公共政策改革試驗，它汲取了過去棉花改革、東北大豆改革及其他棉區(qū)改革的教訓，進行了艱辛探索，創(chuàng)造了重要經驗，其成功來之不易。深入分析這一改革在方向、內容、方法、操作、組織等方面的經驗尤為重要。為此，國研網專訪了國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部二級巡視員、研究員秦中春。

國研網：為穩(wěn)定棉花生產, 我國不斷完善棉花價格機制, 對棉花市場進行多次政策調整。2014年以來，在新疆實施的棉花目標價格改革，提升了我國棉花價格國際競爭力, 完善了棉花價格形成機制。您認為其改革成效的首要因素和經驗是什么？

秦中春：改革方向正確是決定改革成效的首要因素。在新疆棉花目標價格改革中，**個重要經驗就是在改革方向上，處理好政府與市場關系，完善棉花價格形成機制，政府為價格機制充分合理發(fā)揮作用提供支持和創(chuàng)造條件，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。具體做法是搞好政策頂層設計，推進價補分離，放活產銷價格，加強市場化體系建設，完善棉花價格形成機制。因為棉花作為大宗農產品，價格變化復雜多樣，與國內供求、國際市場、棉花本身的品種、質量、等級、交易時間、交易對象等都有關并相互影響，價格的合理性不是**的，而是相對的，因市場、時空、人、棉花等而異。

在改革中，國家完全取消棉花臨時收儲政策，同時重視健全和完善棉花市場化體系。改革后，棉花價格變化靈敏充分，激活了市場，推動我國棉花產銷形勢發(fā)生重大變化。新疆棉花目標價格改革的內容相對復雜，但改革思路清晰簡單，核心就是處理好政府與市場的關系，實行市場的歸市場、政府的歸政府。它汲取了以前改革的深刻教訓，特別是相比歷史上的棉花臨時收儲改革,解決了價格信號不合理的問題，也貫徹了黨的十八屆三中全會精神，體現了習近平新時代中國特色社會主義經濟思想，為整個改革取得成功奠定了基礎。

國研網：此次新疆棉花目標價格改革涉及哪些主要改革內容，我們又能從中總結怎樣的成功經驗呢？

秦中春：改革內容合理是決定改革成效的核心因素。在新疆棉花目標價格改革中，另一個重要經驗就是在改革內容上，保護實際種棉者利益，建立新型補貼，合理定性、尊重差異、嚴格定損、綜合定補、直補到戶。這種補貼的本質是一種周期性市場損失補助，在宏觀上與總體價格運行關聯(lián)，但在微觀上與個體實際交售籽棉的價格無關。具體做法是合理引入條件，由中央財政進行直補，國家采取宏觀上核算差價補貼而微觀上按交售量及面積、質量等補貼的辦法，對符合條件的棉花實際種植者提供補助，這種補助是限額或有限的,實行預撥與清算結合。實行這項改革后，整個制度盡管還沒有保險制度的形式，但實際上已具有了政策性保險制度的內容或效果。這種政策設計具有創(chuàng)新性，不僅與我國過去的農產品調控制度有所不同，而且也與我國過去的農業(yè)補貼制度有所不同；不僅是一種具有特殊針對性的政策性農業(yè)補貼制度，而且也是以國家補貼為契機促進棉花生產穩(wěn)定發(fā)展和科學發(fā)展、保證棉花市場穩(wěn)定供應和高效供應的一項制度安排。

在改革中，中央財政將新疆棉花目標價格補貼作為一個整體進行核算，按照年度目標價格與監(jiān)測價格之差和新疆棉花產量統(tǒng)計，結合中央財政預算安排和WTO規(guī)則要求等，核定新疆補貼總額；新疆地方和兵團以符合條件的實際種棉者為對象,建立專門的棉花種植面積、交售量及質量等申報、核查和統(tǒng)計體系，與中央財政補貼總額進行對接，在微觀上按交售量及面積、質量等核算并發(fā)放到戶。一是合理定性，以幫助棉農分擔周期性市場損失、保障棉花生產基本收益為目標，能夠享受補貼的對象是有符合特定條件的實際種棉者，包括基本農戶和農業(yè)生產經營單位，兵團實際種植者為團場職工。二是尊重差異，對發(fā)生棉花市場損失的對象進行科學分類及在補助方式上有所不同，區(qū)分自治區(qū)和兵團有所不同，在自治區(qū)內部區(qū)分基本農戶和農業(yè)生產經營單位、南疆四地州和其他區(qū)域等有所不同，統(tǒng)籌兼顧不同群體的合理利益。三是嚴格定損，加強部門地區(qū)合作，加強棉花市場價格監(jiān)測和棉花生產環(huán)節(jié)、收購環(huán)節(jié)規(guī)范管理，引入票證管理系統(tǒng)，在從宏觀上界定棉花周期性市場損失和從微觀上為實際種棉者提供補助上采取嚴密辦法。四是綜合定補，考慮多種因素約束，在對棉農計發(fā)補貼時實行綜合考慮。

國研網：此次新疆棉花目標價格改革采取了哪些方法? 相比之前的東北大豆改革，又有什么不同之處？

秦中春：改革方法科學是決定改革成效的關鍵因素。新疆棉花目標價格改革遵循“放管服”的改革方法論，提高政府社會治理能力。具體做法是推進放管結合，從源頭入手，建章立制，明晰責權，開展產銷監(jiān)管、分散風險，建立票證系統(tǒng)，實行聯(lián)動監(jiān)管，防控“轉圈棉”等行為，也促進棉花實際種植者重視市場波動風險和提高生產發(fā)展水平。一方面，搞好核心政策設計，取消了棉花臨時收儲政策，對價格制度、補貼對象、補貼條件、補貼方式和補貼管控等進行精心設計和周密安排。另一方面，轉變政府職能，優(yōu)化政府服務，強化事前事中事后監(jiān)管，從源頭入手加強棉花生產指導，推進次宜及低產棉區(qū)結構調整，加強棉花流通建設監(jiān)管，建立在庫公檢、專業(yè)倉儲監(jiān)管等制度，促進產業(yè)發(fā)展轉型升級。采取這種做法后，使制度設計深入細致、比較完整和合理規(guī)范，制度內容具有公開性、公平性和公正性，整個制度運行良好穩(wěn)定。

在改革中，新疆從產銷源頭入手進行監(jiān)管并與銷售進行銜接，將農民種棉信息、籽棉交售信息、加工企業(yè)稅票等聯(lián)系起來，將農產品銷售發(fā)票、棉花種植面積信息申報及種植證明等作為憑據，加強棉花產購銷管理，認定加工企業(yè)資格，統(tǒng)一棉花收購發(fā)票，加強棉花倉儲管理，推進專業(yè)倉儲服務，統(tǒng)一棉花質量檢驗，建立票證系統(tǒng)和財政直補系統(tǒng)，實行全程監(jiān)控，大幅提高政府行政管控能力，確保補貼資金安全、及時、準確兌付。由各級農業(yè)部門牽頭加強對棉花生產的指導，推進次宜及低產棉區(qū)結構調整，負責棉花種植面積核實，確保數據真實準確。由纖維檢驗機構牽頭堅強對棉花質量的監(jiān)管，定期核對加工企業(yè)皮棉產量，并與折算后的籽棉進行比對，會同相關部門不定期對棉花加工企業(yè)進行檢查。由發(fā)展改革部門加強棉花價格監(jiān)測，實行專門集中采價，協(xié)助確定周期性市場損失水平，并牽頭開展棉花加工企業(yè)公示、誠信經營評價，建立進疆棉花檢查制度,徹查嚴懲“轉圈棉”、虛開發(fā)票等套取補貼違法行為。由財政部門牽頭建立補貼資金管理系統(tǒng)，準確核算補貼標準，實行財政直補到戶。由自治區(qū)棉花目標價格改革領導小組牽頭建立管理部門與執(zhí)法機構、兵團與地方的聯(lián)動機制，堅決打擊虛開發(fā)票套取補貼、“轉圈棉”和非法開荒等違法行為。這些做法與東北大豆的改革有很大不同，是新疆改革取得成功而東北改革不成功的重要根源。

國研網：除此之外，您認為，新疆棉花目標價格改革還有哪些具體操作是其主要的成功所在？

秦中春：改革操作先進是決定改革成效的重要因素。新疆棉花目標價格改革，持續(xù)搞好技術支撐，開發(fā)利用現代信息技術提升公共管理和服務水平，建立和完善信息平臺，將棉花生產、加工、購銷、流通和稅務等數據進行規(guī)范并統(tǒng)一登記入信息系統(tǒng)，建立棉花信息數據共享平臺，不斷積累產業(yè)行業(yè)大數據。具體做法是重視加強信息網絡和基礎數據建設，組織多部門機構參與并緊密合作，與全國棉花交易市場和國家稅務系統(tǒng)等進行對接，由全國棉花交易市場牽頭將其信息網絡向棉花生產環(huán)節(jié)延伸，由農業(yè)部門協(xié)助建立完善棉花種植信息，由纖檢機構協(xié)助建立完善棉花公證檢驗和專業(yè)倉儲信息，由財政稅務系統(tǒng)牽頭將其農產品收購發(fā)票管理信息網絡與全國棉花交易市場的信息系統(tǒng)和纖檢機構的信息系統(tǒng)進行有機對接。這項工作意義重大，它使改革操作具有時代性、先進性，提高了工作效率，降低了操作成本，防范了道德風險，促進了棉花產業(yè)上下游建立聯(lián)系、聯(lián)合合作和幫助政府提高行政管控能力。

在改革中，這項工作從2014年開始醞釀，2015年正式啟動并建成使用。2014年棉花經營企業(yè)和個人的各種票據、證明、表格全為手工操作，工作量大，出錯率高。從2015年開始，新疆棉花信息平臺建立，實現一次錄入，各環(huán)節(jié)共享或使用，基本解決了長期以來新疆耕地面積、棉花種植面積、棉花產量和棉花質量等數據信息由于多方面原因失真的問題，減少各環(huán)節(jié)的核對票據和統(tǒng)計數據的工作量，降低了出錯率和監(jiān)督檢查的難度，確保種植戶、種植面積不重不漏，也便于對各環(huán)節(jié)數據進行統(tǒng)計核查、比對、預警。一是農民種植棉花面積等信息數據錄入，由基本農戶和農業(yè)生產經營單位按規(guī)定及時申報，經過三級核查、農業(yè)部門核實后錄入，形成棉花種植戶信息、統(tǒng)計臺賬及棉花種植證明，有關信息進入全國棉花交易市場信息系統(tǒng)。二是農民籽棉交售量、棉花質量等信息數據錄入，軋花廠在收購籽棉加工時要從信息系統(tǒng)上查詢棉花種植戶信息，并為農民據實開具有關收購發(fā)票和票據，這些發(fā)票和票據是農民申請補貼的重要依據，形成統(tǒng)一規(guī)范的條碼及信息，有關信息自動錄入國家稅務信息系統(tǒng)和全國棉花交易市場信息系統(tǒng)等。對于信息系統(tǒng)中沒有提前錄入棉花種植戶信息的，軋花廠不得為其開具收購發(fā)票，農民也就無法申請補貼。三是棉花公證檢驗和專業(yè)倉儲信息數據錄入，由纖維檢驗機構和專業(yè)倉儲單位對軋花廠送檢及倉儲的棉花進行質量檢驗，實行包包檢驗，有關信息自動錄入國家纖維檢驗信息系統(tǒng)和全國棉花交易市場信息系統(tǒng)。整個信息平臺迄今已投入運營三年以上，為改革提供了真實、有效的數據支持，實現了棉花從生產到收購加工、入庫、移庫、出庫等全流程的棉花產業(yè)大數據，為下一步服務于國家棉花宏觀調控、服務于產業(yè)發(fā)展奠定了堅實基礎，也為打造全國棉花公共信息服務平臺打下堅實基礎。

國研網：新疆棉花目標價格改革2014年實施，2017年進行深化改革，這個過程中改革做出了哪些政策調整？帶來了怎樣的變化？

秦中春：改革調整創(chuàng)新是決定改革成效的相關因素。新疆棉花目標價格改革中引入政策周期，建立動態(tài)優(yōu)化機制。具體做法是引入時間控制,對改革試點過程實行動態(tài)優(yōu)化，堅持頂層設計與“摸著石頭過河”相結合，不斷完善政策操作細節(jié)。迄今已進行兩輪改革，2014-2016年為**輪改革，2017-2019年為第二輪改革，無論是在棉花目標價格水平確定和宏觀補貼核算上，還是在開展產銷監(jiān)管和微觀補貼計發(fā)上，以及在補貼資金兌付方式上等，都是不斷微調和完善的。采取這項措施后，使這項政策制定與發(fā)達國家的農業(yè)政策制定方式和WTO規(guī)則要求趨于基本一致。

在改革中，2014-2016年棉花目標價格水平和對農民補貼的具體方式及程序每年進行微調；2017-2019年棉花目標價格水平實行一定三年不變，國家對新疆棉花目標價格年度補貼總額實行限額管理，對農民補貼方式從“黃箱”措施向“藍箱”措施轉型。一是棉花目標價格和國家補貼總額有所變化。2014-2019年新疆棉花目標價格先降后穩(wěn)，前三年分別為每噸152 0173 3840元、19100元、18600元，后三年均為每噸18600元。二是開展產銷監(jiān)管和對農民補貼的方式不斷改進。2014年信息平臺沒有建立，產銷監(jiān)管復雜低效，自治區(qū)主要采用“面積+交售量”補貼方式，阿克蘇兩個縣還各采取了單獨按面積補貼的方式和單獨按交售量補貼的方式，而兵團全部為按交售量補貼方式。從2015年開始，自治區(qū)建立信息平臺并投入使用，產銷監(jiān)管簡化高效，對農民補貼發(fā)放方式統(tǒng)一調整為補貼總額的90%用于兌付全疆實際種植者交售量部分的補貼，10%用于向南疆四地州的基本農戶兌付面積補貼。從2017年開始，自治區(qū)開展了補貼與質量掛鉤的試點。三是補貼兌付次數有所減少。2014年補貼資金計劃分三次兌付給植棉戶，實際上分四次兌付；從2015年后補貼資金兌付調整為兩次。

國研網：您認為，除了上述各方面因素及經驗之外，新疆棉花目標價格改革的成功是否還有其他方面的因素？

秦中春：改革組織有力是決定改革成效的保證因素。新疆棉花目標價格改革實行高位推動，加強領導統(tǒng)籌協(xié)調，著力解決實際問題。具體做法是建立堅強有效解決問題的領導力量和工作機構，不僅有中央有關領導、有關部門和有關單位親力親為、調查研究和指導決策，而且有新疆維吾爾自治區(qū)黨委政府、新疆生產建設兵團黨委政府全力以赴組織實施，還有很多社會機構和服務組織等廣泛參與，加強對農產品目標價格改革試點的統(tǒng)一領導、嚴密組織、嚴格管理，保障了新制度有效運行。

在改革中,黨中央國務院提出解決問題的目標任務，各有關部門和地區(qū)加強合作，在領導組織管理體制機制上進行改革。一是新疆棉花目標價格改革的重大決策由中央牽頭決定。這項改革啟動后，一些重大決策是在時任中央政治局委員、國務院副總理汪洋同志的領導下，由國家發(fā)展改革委、財政部、農業(yè)部、國家統(tǒng)計局等共同研究，*終由國務院批準實施，部分內容由國家發(fā)改委、財政部等發(fā)文公布。二是新疆黨委政府牽頭深入解決各種具體問題，從組織領導協(xié)調上做好改革的謀劃、調研、決策和推進工作。從2014年起，新疆成立自治區(qū)棉花目標價格改革試點工作領導小組。2014-2017年，時任自治區(qū)副主席錢智同志親力親為，推動制定了非常嚴密而完整的方案并協(xié)調推進實施。2017年后，自治區(qū)有關領導繼續(xù)親力親為組織推動改革進行。各有關部門明確政策規(guī)范，廣泛宣傳到農戶、企業(yè)和行業(yè)。三是一些社會機構等積*參與改革并發(fā)揮重要作用。全國棉花交易市場受新疆委托，負責新疆監(jiān)管棉花的專業(yè)倉儲監(jiān)管、配合纖檢機構組織在庫公證檢驗，負責新疆棉花目標價格改革信息平臺的建設和日常運營維護，為改革做出了重要貢獻。