為貫徹落實(shí)土壤污染防治法關(guān)于“土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭(zhēng)議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門(mén)會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門(mén)認(rèn)定……認(rèn)定辦法由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定”的規(guī)定，我部組織起草了《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法（試行）（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。有關(guān)情況說(shuō)明如下。

　　一、背景

　　土壤污染責(zé)任人認(rèn)定涉及當(dāng)事人的切實(shí)利益，涉及歷史責(zé)任人認(rèn)定等法律問(wèn)題，是需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索的一個(gè)難點(diǎn)。

　　土壤污染防治法通過(guò)制度設(shè)計(jì)盡可能減少需要認(rèn)定的情形，如鼓勵(lì)和支持有關(guān)當(dāng)事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。只有土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭(zhēng)議的，才進(jìn)行認(rèn)定。

　　在制定土壤污染防治法過(guò)程中，全國(guó)人大提出，注意把握積*穩(wěn)妥，扎實(shí)推進(jìn)的原則。從我國(guó)土壤污染防治工作起步較晚，經(jīng)驗(yàn)不多的實(shí)際出發(fā)，對(duì)有經(jīng)驗(yàn)、看得準(zhǔn)的，盡量細(xì)化；還需要繼續(xù)探索積累經(jīng)驗(yàn)的，在法律上為實(shí)踐留下一定空間。這也是《辦法》起草和制度設(shè)計(jì)需要遵循的重要原則。

　　二、編制過(guò)程

　　2018年12月，我部組織環(huán)境規(guī)劃院?jiǎn)?dòng)《辦法》編制工作。2019年1月，我部函請(qǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林草局、自然資源部分別推薦了部門(mén)聯(lián)系人和專(zhuān)家參與《辦法》編制工作。4月上旬，我部分別召開(kāi)了法學(xué)專(zhuān)家座談會(huì)，石油化工、有色金屬、鋼鐵等有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)及部分企業(yè)座談會(huì)，研討農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的相關(guān)重點(diǎn)和關(guān)鍵問(wèn)題，經(jīng)反復(fù)研究形成《辦法》初稿。4月底至5月初，召開(kāi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國(guó)家林草局等部門(mén)座談會(huì)和部分省（區(qū)、市）生態(tài)環(huán)境部門(mén)座談會(huì)，進(jìn)一步征求意見(jiàn)。5月，征求了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國(guó)家林草局相關(guān)司局以及部?jī)?nèi)相關(guān)司局和直屬單位意見(jiàn)，此后，經(jīng)反復(fù)研究修改，于2019年8月30日?qǐng)?bào)部長(zhǎng)專(zhuān)題會(huì)審議通過(guò)《辦法》征求意見(jiàn)稿草案，并進(jìn)一步經(jīng)修改完善形成征求意見(jiàn)稿。

　　三、主要內(nèi)容

　　《辦法》包括總則、啟動(dòng)與調(diào)查、審查與認(rèn)定、其他事項(xiàng)、附則等5章32條。

　　**章總則，包括目的依據(jù)、適用范圍、責(zé)任人定義、認(rèn)定管轄、認(rèn)定分工、鼓勵(lì)事項(xiàng)等。

　　第二章啟動(dòng)與調(diào)查，明確了啟動(dòng)情形、調(diào)查的組織、調(diào)查職責(zé)、技術(shù)鑒定、因果關(guān)系判定、無(wú)法確定責(zé)任人的情形、調(diào)查期限、調(diào)查報(bào)告內(nèi)容等。

　　第三章審查與認(rèn)定，明確了審查的組織和審查內(nèi)容、審查后的處理、調(diào)查報(bào)告的批復(fù)等。

　　第四章其他事項(xiàng)，明確了陳述申辯、責(zé)任承擔(dān)、歸檔保存、終止情形、紀(jì)律要求等。

　　第五章附則，包括不明確或有爭(zhēng)議的情形、不合格農(nóng)藥化肥的定義、制定實(shí)施細(xì)則、認(rèn)定費(fèi)用、生效時(shí)間等。

　　四、重點(diǎn)問(wèn)題的說(shuō)明

　　（一）關(guān)于適用范圍

　　《辦法》第二條規(guī)定本辦法適用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門(mén)會(huì)同生態(tài)環(huán)境和自然資源主管部門(mén)依法履行行政監(jiān)管職責(zé)中，農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭(zhēng)議的土壤污染責(zé)任人認(rèn)定活動(dòng)，這也是當(dāng)前農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定工作的重點(diǎn)。民事糾紛的責(zé)任人認(rèn)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)民事法律予以確定，不適用本《辦法》。

　　（二）關(guān)于土壤污染責(zé)任人的定義

　　1.關(guān)于責(zé)任人認(rèn)定的溯及力

　　（1）關(guān)于工礦等活動(dòng)造成的農(nóng)用地污染

　　1979年9月13日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)令第二號(hào)公布試行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》第六條已明確規(guī)定：“一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和生產(chǎn)，都必須充分注意防止對(duì)環(huán)境的污染和破壞……已經(jīng)對(duì)環(huán)境造成污染和其他公害的單位，應(yīng)當(dāng)按照誰(shuí)污染誰(shuí)治理的原則，制定規(guī)劃，積*治理”。

　　因此，《辦法》第三條規(guī)定了**類(lèi)土壤污染責(zé)任人，即1979年9月13日《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》生效后，排放、傾倒、堆存、填埋、泄漏、遺撒、滲漏、流失、揚(yáng)散污染物或者其他有毒有害物質(zhì)等，造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任的單位和個(gè)人。

　　從國(guó)際上看，在土壤污染責(zé)任人認(rèn)定上溯及以往也是不少發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，如美國(guó)對(duì)《超級(jí)基金法》生效前造成土壤污染的企業(yè)也要求承擔(dān)責(zé)任。

　　（2）農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成的農(nóng)用地污染

　　《辦法》第三條規(guī)定了第二類(lèi)農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人，指生產(chǎn)、銷(xiāo)售不合格的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者；以及使用不合格的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織。

　　該類(lèi)責(zé)任人認(rèn)定僅追究2019年1月1日土壤污染防治法生效后的責(zé)任。主要考慮是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定的“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則，適用于“企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和生產(chǎn)”，不包括農(nóng)業(yè)活動(dòng)。此外，從國(guó)際上看，也尚未發(fā)現(xiàn)有對(duì)農(nóng)藥、化肥導(dǎo)致的土壤污染溯及既往的案例。

　　2.關(guān)于是否區(qū)分合法和非法排污

　　（1）關(guān)于工礦等活動(dòng)造成的農(nóng)用地污染

　　土壤污染防治法生效后，工礦等活動(dòng)無(wú)論是非法排污，還是正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程造成的土壤污染，均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染防治責(zé)任。

　　經(jīng)綜合考慮，《辦法》第三條對(duì)于土壤污染防治法生效前工礦等活動(dòng)造成農(nóng)用地污染的土壤污染責(zé)任人認(rèn)定未區(qū)分是否合法排污。主要考慮是：關(guān)于歷史上是否合法排污的調(diào)查取證困難，實(shí)踐中難以操作，由此可能導(dǎo)致很多歷史遺留土壤污染無(wú)責(zé)任人承擔(dān)，這難以令社會(huì)公眾信服。同時(shí)，即使是正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成污染的單位和個(gè)人，盡管沒(méi)有明顯的違法責(zé)任，但是其在污染的同時(shí)獲得了經(jīng)濟(jì)利益，基于“受益者負(fù)擔(dān)”的考慮，也應(yīng)承擔(dān)一定的修復(fù)義務(wù)。

　　（2）農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成的農(nóng)用地污染

　　《辦法》第三條對(duì)農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染的責(zé)任人認(rèn)定區(qū)分是否合法，即僅針對(duì)違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售和使用不合格的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品的情況。主要是實(shí)踐中區(qū)分是否違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用不合格農(nóng)藥、化肥具有可操作性。

　　3.關(guān)于農(nóng)藥、化肥生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者的責(zé)任

　　農(nóng)藥、化肥導(dǎo)致土壤污染的主要原因是不合格的農(nóng)藥、化肥。生產(chǎn)、銷(xiāo)售不合格農(nóng)藥、化肥的單位雖不是直接污染土壤的行為人，但其生產(chǎn)、銷(xiāo)售行為與使用不合格農(nóng)藥、化肥的行為共同造成了土壤污染。因此，《辦法》第三條將責(zé)任人認(rèn)定延伸到農(nóng)藥、化肥使用者以外的生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者。

　　4.關(guān)于個(gè)體農(nóng)戶(hù)的責(zé)任

　　《辦法》第三條未將因使用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染的個(gè)體農(nóng)戶(hù)納入責(zé)任人認(rèn)定范疇。

　　主要考慮是個(gè)體農(nóng)戶(hù)使用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染的，不屬于當(dāng)前的突出問(wèn)題；且多數(shù)情況下，由個(gè)體農(nóng)戶(hù)承擔(dān)農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)責(zé)任，不具有經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性。但個(gè)體農(nóng)戶(hù)因其他行為（如在農(nóng)用地堆放危險(xiǎn)廢物等）造成土壤污染的，應(yīng)當(dāng)納入責(zé)任人認(rèn)定范疇。

　　（三）關(guān)于啟動(dòng)認(rèn)定的情形和條件

　　農(nóng)用地土壤污染狀況調(diào)查，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，農(nóng)用地分類(lèi)管理，主要由政府部門(mén)主導(dǎo)，也就是說(shuō)農(nóng)用地土壤污染狀況及其風(fēng)險(xiǎn)，主要由政府部門(mén)掌握。因此，依職權(quán)啟動(dòng)是現(xiàn)階段工作的重點(diǎn)。

　　考慮到我國(guó)安全利用類(lèi)或嚴(yán)格管控類(lèi)農(nóng)用地正在劃定之中，涉及面較廣，責(zé)任人認(rèn)定宜在實(shí)踐中逐步探索和推進(jìn)。因此，《辦法》第十條提出，縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)制定年度工作計(jì)劃，根據(jù)實(shí)際情況，按計(jì)劃逐步推動(dòng)農(nóng)用地的責(zé)任人認(rèn)定工作。

　　《辦法》第十條規(guī)定滿(mǎn)足三方面條件才啟動(dòng)責(zé)任人認(rèn)定：一是土壤污染責(zé)任人不明確或存在爭(zhēng)議的。如農(nóng)用地周邊存在多個(gè)污染源的情況下，可能出現(xiàn)上述情況。二是需要開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)的。按照農(nóng)用地分類(lèi)管理的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于劃分為優(yōu)先保護(hù)類(lèi)農(nóng)用地的，無(wú)需采取后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，不存在責(zé)任人認(rèn)定的問(wèn)題。劃分為安全利用類(lèi)或嚴(yán)格管控類(lèi)的農(nóng)用地地塊，才有認(rèn)定責(zé)任人的必要。三是有以下情形之一的：（1）周邊有明顯污染源排放的；（2）傾倒、堆存、填埋有毒有害物質(zhì)或固體廢物的；（3）投加不合格農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品的。本著突出重點(diǎn)及可行性原則，對(duì)其他無(wú)明顯污染來(lái)源的情形，不予考慮啟動(dòng)認(rèn)定。

　　此外，在發(fā)生農(nóng)用地土壤污染的情況下，為切實(shí)保障農(nóng)民等方面的權(quán)益，《辦法》第十條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體投訴舉報(bào)農(nóng)用地土壤污染，經(jīng)查證符合啟動(dòng)情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)開(kāi)展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定。

　　（四）關(guān)于土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的組織安排

　　土壤污染責(zé)任人認(rèn)定涉及歷史污染調(diào)查、污染因果關(guān)系判定等，情況復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，需要規(guī)范認(rèn)定程序，并組織專(zhuān)業(yè)力量輔助行政機(jī)關(guān)進(jìn)行認(rèn)定工作。

　　1.開(kāi)展調(diào)查

　　參考《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》關(guān)于組織調(diào)查組進(jìn)行安全事故調(diào)查以及負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告做出批復(fù)的規(guī)定和經(jīng)驗(yàn)，《辦法》第十一條規(guī)定了兩種調(diào)查方式：組成調(diào)查組調(diào)查、指定或委托技術(shù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展調(diào)查，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草和生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門(mén)應(yīng)將相關(guān)資料提供給調(diào)查組或者調(diào)查機(jī)構(gòu)。調(diào)查組或者調(diào)查機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是：調(diào)查污染行為，判斷污染行為與農(nóng)用地土壤污染之間的因果關(guān)系，提出土壤污染責(zé)任人，提交調(diào)查報(bào)告等。

　　2.審查調(diào)查報(bào)告

　　《辦法》第十九條規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門(mén)會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門(mén)成立土壤污染責(zé)任人認(rèn)定委員會(huì)，認(rèn)定委員會(huì)由行政機(jī)關(guān)專(zhuān)職人員和有關(guān)專(zhuān)家組成。認(rèn)定委員會(huì)對(duì)調(diào)查報(bào)告進(jìn)行審查；審查通過(guò)的，認(rèn)定委員會(huì)將調(diào)查報(bào)告及審查意見(jiàn)報(bào)送主管部門(mén)。

　　主要考慮是：行政主管部門(mén)對(duì)調(diào)查報(bào)告及其證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面綜合審查，以確保據(jù)此形成的認(rèn)定意見(jiàn)是科學(xué)的、合法合規(guī)的。成立認(rèn)定委員會(huì)，有利培養(yǎng)穩(wěn)定的認(rèn)定隊(duì)伍，提高認(rèn)定工作的水平。

　　3.批復(fù)調(diào)查報(bào)告

　　《辦法》第二十二條規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在收到調(diào)查報(bào)告及審查意見(jiàn)后，會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門(mén)對(duì)責(zé)任人調(diào)查報(bào)告進(jìn)行批復(fù)。

　　（五）關(guān)于因果關(guān)系判定規(guī)則

　　《辦法》第十五條規(guī)定了因果關(guān)系判定的規(guī)則，即符合下列條件的，可以判定污染行為與土壤污染之間存在因果關(guān)系：一是在農(nóng)用地土壤中檢測(cè)出特征污染物，且含量超出國(guó)家、地方、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)限制，或者超出對(duì)照區(qū)含量；二是土壤污染責(zé)任人的存在會(huì)向農(nóng)用地土壤排放或者添加該污染物；三是受污染農(nóng)用地土壤可以排除其他相同或相似污染源的影響；四是受污染農(nóng)用地土壤可以排除非正常因素的影響，如高背景值、氣候變化、病蟲(chóng)害、自然災(zāi)害等。

　　土壤污染防治法規(guī)定：“本法所稱(chēng)土壤污染，是指因人為因素導(dǎo)致某種物質(zhì)進(jìn)入陸地表層土壤，引起土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。”因此，土壤高背景值、氣候變化、病蟲(chóng)害、自然災(zāi)害等非人為因素導(dǎo)致的土壤超標(biāo)或農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)問(wèn)題，不屬于土壤污染責(zé)任人認(rèn)定范疇。

　　（六）關(guān)于責(zé)任份額的分擔(dān)

　　涉及多個(gè)土壤污染責(zé)任人的，《辦法》第七條鼓勵(lì)多個(gè)當(dāng)事人之間按照各自對(duì)土壤的污染程度劃分責(zé)任份額，達(dá)成責(zé)任承擔(dān)協(xié)議。無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致的，原則上平均分擔(dān)責(zé)任。

　　上述規(guī)定參考了有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。如英國(guó)《環(huán)境保護(hù)法1990：第ⅡA章污染土地法律指南》規(guī)定：在存在多個(gè)責(zé)任人時(shí)，根據(jù)責(zé)任方對(duì)相關(guān)污染負(fù)有責(zé)任程度的高低劃分責(zé)任；如果缺乏依據(jù)劃分責(zé)任，那么責(zé)任應(yīng)該平分。

　　（七）關(guān)于責(zé)任人認(rèn)定的費(fèi)用

　　依據(jù)土壤污染防治法第七十條關(guān)于“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)......安排必要的資金用于下列事項(xiàng)……（二）各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)組織實(shí)施的……土壤污染責(zé)任人認(rèn)定……等活動(dòng)”的規(guī)定，《辦法》第三十一條規(guī)定，開(kāi)展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人民政府申請(qǐng)資金用于責(zé)任人認(rèn)定。因此，認(rèn)定工作不會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。

　　（八）關(guān)于減少責(zé)任人認(rèn)定糾紛的制度設(shè)計(jì)

　　《辦法》鼓勵(lì)當(dāng)事人之間達(dá)成責(zé)任承擔(dān)協(xié)議，鼓勵(lì)和支持相關(guān)當(dāng)事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，保證當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)等，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，盡可能減少產(chǎn)生責(zé)任人認(rèn)定糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。

　　（九）關(guān)于防范廉政風(fēng)險(xiǎn)

　　《辦法》設(shè)計(jì)了查定分離、報(bào)告審查、陳述申辯以及紀(jì)律規(guī)定等制度，盡量降低廉政風(fēng)險(xiǎn)。

　　（十）關(guān)于生效時(shí)間

　　《辦法》規(guī)定自2020年7月1日起施行，為地方留有一定準(zhǔn)備時(shí)間。