國(guó)內(nèi)生產(chǎn)困難重重、增加進(jìn)口空間受限、海外投資短期難以見效，雖連續(xù)十年糧食增產(chǎn)，但中國(guó)要踐行“自己養(yǎng)活自己”的承諾卻日益困難

　　中國(guó)糧食安全報(bào)告

　　□本刊記者 焦建/文

　　11月29日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布公告稱，2013年中國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)到60193.5萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)2.1％。從2004年算起，這已是中國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)增加的第十個(gè)年頭。

　　增產(chǎn)數(shù)字背后，“豐年缺糧”的現(xiàn)實(shí)卻鮮被提及：同樣在過(guò)去的十年中，除2008年、2009年兩年間產(chǎn)稍大于需，其余年份中國(guó)的糧食狀況均是產(chǎn)不足需，且缺口日益增大。雖官方多年來(lái)一直仍將95％的糧食自給率作為目標(biāo)，但到2012年底，這一數(shù)字已跌破90％。

　　造成目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)差距的原因之一，是中國(guó)一直將大豆納入糧食統(tǒng)計(jì)口徑。在進(jìn)口大豆已占據(jù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)大半壁江山的前提下，自給率因此被拉低近10個(gè)百分點(diǎn)。但除此之外，因中國(guó)三大主糧作物凈進(jìn)口的常態(tài)化趨勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)，其所帶來(lái)的影響也正在日益顯現(xiàn)。

　　就具體數(shù)據(jù)來(lái)看，三大主糧去年凈進(jìn)口總數(shù)為1900萬(wàn)噸左右，今年前七個(gè)月的總數(shù)也已達(dá)1143.9萬(wàn)噸。不僅如此，繼玉米在2011年進(jìn)入“全面進(jìn)口元年”后，中國(guó)亦有望于今年超越埃及，成為全球*大的小麥進(jìn)口國(guó)。按國(guó)家糧油信息中心預(yù)測(cè)，進(jìn)口總量將達(dá)650萬(wàn)噸。

　　主糧進(jìn)口常態(tài)化的表面原因，是內(nèi)外糧食價(jià)差日益縮小。但在國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)規(guī)模化短期內(nèi)難以全面完成，耕地及多重資源型因素日益短缺等多重原因?qū)е录Z食生產(chǎn)成本居高不下、產(chǎn)量提升空間日益收窄前提下，這一局面在短期甚至長(zhǎng)期內(nèi)可能均會(huì)處于“不可逆”狀態(tài)。

　　在中國(guó)大豆及主糧的進(jìn)口來(lái)源國(guó)集中程度甚至超過(guò)石油的現(xiàn)狀之下，如何維持其自身糧食安全，如何重構(gòu)其單純以自給率為核心的安全觀，急迫性正在日益加劇。

　　事實(shí)上，維持進(jìn)出口平衡還僅是中國(guó)糧食安全整體平衡的標(biāo)準(zhǔn)之一。除此之外，這一框架還應(yīng)包含（總需求和總供給總量平衡、（糧食和非糧作物結(jié)構(gòu)平衡、（糧食產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)區(qū)域平衡、（產(chǎn)量和銷量產(chǎn)銷平衡四個(gè)方面。

　　受制于人口眾多、地域范圍廣闊，中國(guó)要基本實(shí)現(xiàn)這五個(gè)平衡并不容易。就國(guó)內(nèi)條件而言，它將面臨“脆弱、強(qiáng)制、緊張”三重制約。即保障的資源條件貧乏、政府強(qiáng)力主導(dǎo)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素投入大、保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕。

　　因此，如何借助海外資源，已成為中國(guó)維護(hù)自身糧食安全不得不研究的新課題。但在此領(lǐng)域內(nèi)，就目前的表現(xiàn)來(lái)看，體量龐大的中國(guó)還只能算是一個(gè)“遲到的小學(xué)生”，既缺乏經(jīng)驗(yàn)，又難覓機(jī)會(huì)。

　　一方面，假如在海外購(gòu)買土地，拋開日益收緊的出售國(guó)政策及國(guó)際政治輿論壓力不言，中國(guó)還將面臨和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)一樣的如何提高效率的基本難題。而在陌生的異國(guó)環(huán)境之中，生產(chǎn)條件、法律、政治等多重不確定因素所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)讓初出茅廬的中國(guó)海外農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略及其執(zhí)行者的成功難度加倍。

　　另一方面，假如中國(guó)要學(xué)習(xí)全球ABCD四大糧商的經(jīng)驗(yàn)實(shí)施訂單農(nóng)業(yè)，則將會(huì)面對(duì)成熟市場(chǎng)已基本飽和、新興市場(chǎng)缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的雙重困境。不僅如此，在此過(guò)程當(dāng)中，中國(guó)還將面臨誰(shuí)是戰(zhàn)略執(zhí)行者的難題——有國(guó)企背景的企業(yè)走出去具有資源優(yōu)勢(shì)，但卻*易被妖魔化因而被捆住手腳；民營(yíng)企業(yè)和私人因受到缺乏融資渠道、規(guī)模太小等原因制約，難以解決全局性問(wèn)題。而不管誰(shuí)是執(zhí)行者，在獲取單純的商業(yè)利益與實(shí)踐國(guó)家戰(zhàn)略二者銜接之間，亦會(huì)不時(shí)出現(xiàn)矛盾。

　　對(duì)于上述諸般難題，中國(guó)已針對(duì)一部分提出了基本的解決思路，但囿于多重現(xiàn)實(shí)原因尚難以落實(shí)；此外，仍有相當(dāng)大的一部分，目前仍無(wú)法擺脫“有想法、沒辦法”的尷尬狀態(tài)。

　　誠(chéng)如美國(guó)前國(guó)家安全助理布熱津斯基在《大棋局》一書中所言：“糧食和能源，將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的軟肋。糧食依賴進(jìn)口將給中國(guó)經(jīng)濟(jì)資源造成緊張，也使中國(guó)更容易受到外部壓力的打擊。”如何破解上述多重難題，如何使中國(guó)避免讓這根軟肋遭受打擊，正是這份堪稱 “豐年危言”報(bào)告的初衷。

　　報(bào)告一

　　中國(guó)糧食安全的基本特征是：脆弱平衡、強(qiáng)制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；強(qiáng)制平衡，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素投入大，政府強(qiáng)力主導(dǎo)；緊張平衡，是總供給保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕

　　供需基本平衡

　　糧食安全、能源安全和金融安全，被并稱為當(dāng)今各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三大安全”問(wèn)題。

　　何謂糧食安全

　　現(xiàn)代意義上的“糧食安全”源自上世紀(jì)70年代初的全球糧食減產(chǎn)，當(dāng)時(shí)全球糧食儲(chǔ)備由18％下降至14％，糧價(jià)上漲2倍，導(dǎo)致了“二戰(zhàn)”后*嚴(yán)重的糧食危機(jī)。

　　為應(yīng)對(duì)危機(jī)，1974年11月，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（下稱“糧農(nóng)組織”在羅馬召開了**次世界糧食首腦會(huì)議，通過(guò)了《世界糧食安全國(guó)際約定》，首次提出了“糧食安全”（Food? Security概念。

　　這一概念在當(dāng)時(shí)的定義是：保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。要求各國(guó)政府采取措施，保證世界谷物年末*低安全系數(shù)，即當(dāng)年末谷物庫(kù)存量至少相當(dāng)于次年谷物消費(fèi)量的17％－18％。一個(gè)國(guó)家谷物庫(kù)存安全系數(shù)低于17％則為谷物不安全，低于14％則為進(jìn)入緊急狀態(tài)。

　　1996年11月，在羅馬召開的第二次世界糧食首腦會(huì)議上，糧農(nóng)組織對(duì)這一概念作了新的表述：只有當(dāng)所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的糧食來(lái)滿足其積*和健康生活的膳食需要及食物喜好時(shí)，才可謂實(shí)現(xiàn)了糧食安全。這其中包括個(gè)人、家庭、國(guó)家、區(qū)域和世界各級(jí)均要實(shí)現(xiàn)糧食安全。

　　時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李鵬在是次大會(huì)做出了確保中國(guó)糧食安全的承諾。同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)的糧食安全問(wèn)題》白皮書，明確表示中國(guó)能夠依靠自己的力量實(shí)現(xiàn)糧食基本自給。它提出的立足國(guó)內(nèi)資源、實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的方針，成為中國(guó)至今未變的糧食戰(zhàn)略總綱。

　　在此方針指導(dǎo)下，以糧食為代表的農(nóng)產(chǎn)品自給一直受到官方高度重視，并形成了占據(jù)主流地位的中國(guó)糧食安全觀：種植業(yè)是農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)，糧棉油糖是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要商品，保障糧食有效供給是農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。

　　而在農(nóng)業(yè)部制定的農(nóng)業(yè)“十二五”規(guī)劃中，也就中國(guó)的糧食安全概念給出了具體的數(shù)字衡量標(biāo)準(zhǔn)：努力實(shí)現(xiàn)“一個(gè)確保、三個(gè)力爭(zhēng)”。即確保糧食基本自給，立足國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本自給，確保自給率95％以上，其中水稻、小麥、玉米三大糧食作物自給率達(dá)到100％。

　　中國(guó)糧食供需狀況分析

　　英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)近日發(fā)布《全球食物安全指數(shù)報(bào)告》指出，中國(guó)在全球107個(gè)參評(píng)國(guó)家中位居第42位，列入“良好表現(xiàn)”一檔。相對(duì)于人均GDP第52位的排名，中國(guó)是為數(shù)不多的食物安全水平超越其社會(huì)富裕程度的國(guó)家之一。

　　這部分應(yīng)歸功于中國(guó)自2004年以來(lái)的糧食“十連增”。但產(chǎn)量遞增背后，需求增加更甚的情況，則在有意無(wú)意間被忽略：中國(guó)實(shí)際已連續(xù)多年處于產(chǎn)不足需狀態(tài)。2008年，中國(guó)糧食首次產(chǎn)大于需。從2009年開始，供求關(guān)系又開始變得越來(lái)越緊張，是年產(chǎn)僅大于需782萬(wàn)噸。到2010年，又重新進(jìn)入產(chǎn)不足需狀態(tài)，當(dāng)年缺口為352.3萬(wàn)噸。

　　這一態(tài)勢(shì)至今未變。以2012年數(shù)據(jù)計(jì)算，中國(guó)進(jìn)口的大豆數(shù)量相當(dāng)于其糧食產(chǎn)量的16.6％，相當(dāng)于中國(guó)糧食消費(fèi)有14％左右需要通過(guò)進(jìn)口解決。糧食自給率不足86％，已低于95％的糧食供給自給率目標(biāo)。

　　因此，從供給角度來(lái)看，中國(guó)的糧食狀況具備以下基本特征：脆弱平衡、強(qiáng)制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；強(qiáng)制平衡，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素投入大，政府強(qiáng)力主導(dǎo)；緊張平衡，是總供給保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕。

　　在供給越發(fā)緊張的基礎(chǔ)之上，中國(guó)需要面對(duì)的則是一個(gè)日益龐大的國(guó)內(nèi)糧食需求市場(chǎng)。按照目前的情況來(lái)看，導(dǎo)致糧食需求量增大的三個(gè)決定性因素分別為：一、人口總量增加。國(guó)家計(jì)生委預(yù)測(cè)，到2030年，中國(guó)人口增加到15.3億－16.3億人；二、城鄉(xiāng)居民收入水平快速提高，飲食結(jié)構(gòu)改變導(dǎo)致的飼料糧需求繼續(xù)明顯增加；三、城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高。從2011年至2030年的20年間，中國(guó)將新增城鎮(zhèn)人口3億人左右，直接帶動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)。

　　以官學(xué)兩界均十分關(guān)注的2020年、2030年為節(jié)點(diǎn)，上述三個(gè)因素會(huì)導(dǎo)致多大的需求規(guī)模？目前公認(rèn)有兩份比較權(quán)威的預(yù)測(cè)報(bào)告。其一為《國(guó)家糧食安全需求中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008－2020年》，它的預(yù)測(cè)為：2020年人均糧食消費(fèi)量為395公斤，需求總量57250萬(wàn)噸；其二為此前公布的國(guó)務(wù)院糧食白皮書《中國(guó)的糧食問(wèn)題》，它預(yù)測(cè)：2030年人口達(dá)到16億峰值，按人均占有400公斤計(jì)算，總需求量達(dá)到64000萬(wàn)噸左右。

　　此外，針對(duì)2020年中國(guó)的糧食需求，各個(gè)相關(guān)部門也分別給出了各自的預(yù)測(cè)結(jié)果：2005年時(shí)，農(nóng)業(yè)部相關(guān)課題組給出的預(yù)測(cè)結(jié)果是56500萬(wàn)噸；2006年時(shí)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局給出的預(yù)測(cè)增加到了55800萬(wàn)噸；2008年時(shí)，《國(guó)家新增千億斤糧食規(guī)劃》的預(yù)測(cè)結(jié)果則再次上升到了57588萬(wàn)噸。

　　“綜觀這些統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)報(bào)告，可以發(fā)現(xiàn)的特點(diǎn)是——時(shí)間離今天越近，預(yù)測(cè)的結(jié)果越多，之前的預(yù)測(cè)均被證實(shí)太過(guò)保守。”農(nóng)業(yè)部的一位相關(guān)官員說(shuō)。

　　從供需角度分析，上述的預(yù)測(cè)結(jié)果均未提及中國(guó)可能的糧食缺口問(wèn)題。而國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心（下稱國(guó)研中心在今年出版的《中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路研究》一書中，則首次指出：到2020年，按14.3億人口、人均消費(fèi)409公斤－414公斤計(jì)算，總需求量將達(dá)到58487萬(wàn)噸－59202萬(wàn)噸。按照中國(guó)的糧食生產(chǎn)能力計(jì)算，屆時(shí)國(guó)內(nèi)糧食（不含大豆的供給缺口將在4000萬(wàn)噸－5000萬(wàn)噸。

　　自給的可能與不利

　　在缺口隨時(shí)可能出現(xiàn)的急迫性之下，為了實(shí)踐“自己養(yǎng)活自己”的承諾，中國(guó)還有什么牌可打？

　　要保證糧食基本自給，無(wú)非“開源節(jié)流”兩條途徑。

　　在開源方面，一是提高單產(chǎn)，二是增加或至少穩(wěn)定耕地面積。按照以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)的糧食增產(chǎn)大約三分之二依賴于單產(chǎn)水平提高，播種面積增加的貢獻(xiàn)約為三分之一。目前看來(lái)，開源的兩條途徑均仍有空間，但也均實(shí)屬有限。“增產(chǎn)有增產(chǎn)的道理，不增產(chǎn)有不增產(chǎn)的原因。”上述農(nóng)業(yè)部官員說(shuō)。

　　從單產(chǎn)的角度來(lái)看：2010年中國(guó)糧食單產(chǎn)比1978年增加了96.83％，比1990年增加了26.47％。表面上來(lái)看，數(shù)字喜人。按照官方解釋，組織制度、市場(chǎng)化，通過(guò)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人工及物質(zhì)投入、技術(shù)手段改善均是使中國(guó)糧食增產(chǎn)的原因。但更重要的直接原因，則是化肥和農(nóng)藥的使用量的增加。2010年中國(guó)化肥使用量為5561萬(wàn)噸（純折，比1978年增加了529.07％；農(nóng)藥使用量為171.2萬(wàn)噸，比1978年增加了229.23％。這正是導(dǎo)致中國(guó)糧食安全“強(qiáng)制平衡”的主要原因。

　　正因如此，目前中國(guó)的糧食單產(chǎn)確有較大空間。中國(guó)水稻、小麥、玉米平均單產(chǎn)分別是單產(chǎn)排名前10位國(guó)家平均水平的75％、70％、65％。水稻、小麥、玉米的單產(chǎn)水平分別排在世界的第13位、第20位和第21位。除此之外，國(guó)內(nèi)同一種植區(qū)域的同一作物，省際間單產(chǎn)差距也較大。

　　為提高單產(chǎn)，近年來(lái)中國(guó)采取的主要措施包括：

　　一、改造中低產(chǎn)田，加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把中低產(chǎn)田建成旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水增效的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

　　這一措施潛力很大。通過(guò)加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造可使每公頃中低產(chǎn)田提高單產(chǎn)1500公斤，按2007年全國(guó)耕地面積12178萬(wàn)公頃，中國(guó)現(xiàn)有耕地面積中低產(chǎn)田占三分之二，現(xiàn)有耕地中三分之二用于糧食種植計(jì)算，如果能夠有一半的中低產(chǎn)田獲得改造，可使得糧食增產(chǎn)4059萬(wàn)噸。

　　但與“千方百計(jì)”守住18億畝耕地紅線相比，中國(guó)耕地質(zhì)量的提升，仍處于“有想法、少辦法”的階段。

　　過(guò)去十多年，中國(guó)通過(guò)土地整治建成的旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田（下稱高基農(nóng)田為2億畝，照此速率，18億畝耕地全部整治完畢，需近百年時(shí)間。

　　而根據(jù)國(guó)務(wù)院2012年3月批復(fù)的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011－2015年》，中國(guó)土地整治有望大大提速：“十二五”期間，中國(guó)將新建4億畝高基農(nóng)田、新增2400萬(wàn)畝耕地。以數(shù)字計(jì)算，此期間中國(guó)每年新建的高基農(nóng)田數(shù)量，將是之前十年間每年新建數(shù)量的4倍。

　　數(shù)字目標(biāo)的激增，更加凸顯整治資金短缺的痼疾。地方政府缺乏激勵(lì)，不愿為中央政府層面關(guān)注的糧食安全目標(biāo)埋單，資金來(lái)源有限且波動(dòng)性頗強(qiáng)等原因造成的“差錢”，是造成之前十年土地整治“蝸行”的*大掣肘，而在新一輪規(guī)劃中，這一問(wèn)題懸而未決。上述各項(xiàng) “加碼”的規(guī)劃任務(wù)，有可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

　　按照現(xiàn)有的整治資金投入模式，僅新建4億畝高基農(nóng)田一項(xiàng)，缺口已達(dá)750億元。此外，目前的整治資金體系中，并未考慮必需的維護(hù)費(fèi)用。隨時(shí)間推移，費(fèi)用缺口將日益增大。凡此種種，目前仍無(wú)解決途徑。

　　二、科技進(jìn)步。良種良法、病蟲害防治、測(cè)土配方、節(jié)水灌溉、防災(zāi)減災(zāi)保護(hù)性耕作技術(shù)和避災(zāi)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)，甚至農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈綜合管理技術(shù)的進(jìn)步和推廣應(yīng)用，不同區(qū)域之間、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間分工協(xié)作關(guān)系的完善等，都有利于提高糧食單產(chǎn)和總產(chǎn)。

　　近年來(lái)，為保障糧食安全，相對(duì)于“**次綠色革命”，中國(guó)提出了“第二次綠色革命”構(gòu)想。根據(jù)這一目標(biāo)，中國(guó)的作物生產(chǎn)不僅要繼續(xù)提高產(chǎn)量、改良品質(zhì)，更重要的是要大幅度地減少農(nóng)藥、化肥和水資源的用量。

　　因此，在作物改良時(shí)，中國(guó)已將增加品種的抗病蟲性、營(yíng)養(yǎng)高效利用、耐旱、抗逆等性狀作為重要目標(biāo)。但在具體實(shí)踐中，中國(guó)農(nóng)業(yè)的相關(guān)研究卻存在厚薄不均，具體表現(xiàn)為育種技術(shù)比耕種栽培更受重視，前者獲得的資金比后者多出幾十倍、上百倍。而在育種領(lǐng)域，轉(zhuǎn)基因又比非轉(zhuǎn)基因“受寵”。

　　“大量的資金，被投入到了轉(zhuǎn)基因的相關(guān)研究當(dāng)中。但因?yàn)榘踩仍颍嚓P(guān)的成果只能作為技術(shù)儲(chǔ)備。大量的常規(guī)性技術(shù)要么無(wú)人問(wèn)津，要么慘淡經(jīng)營(yíng)。”相關(guān)人士稱。

　　針對(duì)此種現(xiàn)狀，學(xué)者文佳筠指出：“我們所需要的第二次綠色革命，不是局限于以轉(zhuǎn)基因?yàn)榇淼倪€原論科學(xué)，而是以農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)為中心的，綜合多學(xué)科研究和實(shí)踐，并同時(shí)包括傳統(tǒng)知識(shí)和當(dāng)?shù)刂R(shí)的系統(tǒng)化方法。”

　　就耕地資源來(lái)說(shuō)：因受到各種非農(nóng)需求（開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等的制約，2012年中國(guó)耕地保有量已不足18.18億畝，比十年前減少了約1億畝，耕地能穩(wěn)定現(xiàn)有規(guī)模已不易。

　　就此方面，多數(shù)研究認(rèn)為開發(fā)后備土地資源，可成為中國(guó)未來(lái)糧食增產(chǎn)的重要途徑。2005年土地變更調(diào)查指出：中國(guó)可開發(fā)后備土地資源約為13.12億畝，可開墾耕地約為2億畝，重點(diǎn)區(qū)域約8000萬(wàn)畝。其中，西北地區(qū)的河西走廊、準(zhǔn)格爾盆地、伊犁河流域、塔里木盆地等耕地后備資源*為集中，可開發(fā)利用6000萬(wàn)畝；東北地區(qū)三江平原、松嫩平原、嫩江上游、遼河平原及西遼河流域等也有潛力，可開發(fā)利用1000萬(wàn)畝。

　　是否擁有上述大規(guī)模宜農(nóng)后備耕地是決定中國(guó)糧食未來(lái)增產(chǎn)的關(guān)鍵性因素之一，但目前國(guó)家主管職能部門對(duì)中國(guó)耕地后備資源的評(píng)估卻存在重大分歧。

　　2010年時(shí)，國(guó)家發(fā)改委向全國(guó)人大報(bào)告糧食安全工作情況時(shí)認(rèn)為，中國(guó)可開墾成耕地的土地不足7000萬(wàn)畝；而在2011年時(shí)，國(guó)土資源部公布的資料則認(rèn)為，中國(guó)集中連片耕地后備資源1.1億畝，主要分布在北方和西部的干旱地區(qū)。

　　對(duì)于這種分歧，國(guó)研中心則在一份報(bào)告中指出，“總體上，未來(lái)企圖依靠后備資源彌補(bǔ)耕地‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’缺口是不現(xiàn)實(shí)的。大體估計(jì)，目前可靠的全國(guó)后備耕地在3000萬(wàn)畝左右，但不能彌補(bǔ)2020年占用4500萬(wàn)畝的缺口。”

　　這個(gè)結(jié)論有四個(gè)方面的支撐：

　　一、長(zhǎng)期內(nèi)西北地區(qū)難以提供大規(guī)模可耕之地。2003年，中國(guó)工程院課題組向國(guó)務(wù)院提供的《西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》指出：西北地區(qū)（新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西和內(nèi)蒙古六省區(qū)水資源量多年平均僅占全國(guó)總量的5.84％；水資源開發(fā)利用率嚴(yán)重超高，其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河有的甚至超過(guò)100％。即使南水北調(diào)西線工程完成，也不能改變西北部地區(qū)嚴(yán)重缺水狀態(tài)。因此該地區(qū)將來(lái)應(yīng)該調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少糧食生產(chǎn)用地用水，而不是繼續(xù)開墾土地用于糧食生產(chǎn)。

　　二、村莊整治、農(nóng)民變市民節(jié)約土地短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過(guò)近十年村莊整治浪潮，便于整理節(jié)省之地已所剩無(wú)多，其余則多數(shù)處于山區(qū)、干旱半干旱以及荒漠之地。

　　三、耕地質(zhì)量繼續(xù)下降難以避免。中國(guó)耕地總體質(zhì)量不高，18億畝耕地中，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田僅占30％，中低產(chǎn)田分別為6億畝和5億多畝。而按照《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的“兩縱三橫”的城市化戰(zhàn)略格局，到2020年建設(shè)占用耕地用地3萬(wàn)平方公里（即4500萬(wàn)畝，實(shí)際上仍是傳統(tǒng)占地?cái)U(kuò)張思路。中國(guó)耕地質(zhì)量等別分布上存在著人口稠密地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域三者高度復(fù)合的特點(diǎn)。按照規(guī)劃，到2020年占用4500萬(wàn)畝耕地，大多數(shù)是良田，相當(dāng)于劣質(zhì)耕地1億畝以上，減少糧食產(chǎn)量應(yīng)當(dāng)不低于2000萬(wàn)噸。即是說(shuō)，本世紀(jì)頭20年，中國(guó)將因?yàn)楦亍罢純?yōu)補(bǔ)劣”導(dǎo)致糧食生產(chǎn)量減少3000萬(wàn)噸。

　　四、為改善生態(tài)環(huán)境，國(guó)家從1999年起開始實(shí)施退耕還林工程，到2007年總計(jì)退耕還林1.4億畝。但從2007年停止增加退耕還林面積，其目的是為了確保“十一五”期間耕地不少于18億畝。中國(guó)土地過(guò)度開墾在生態(tài)安全方面還有欠賬，稍有退耕即會(huì)突破18億畝耕地安全線。

　　“中國(guó)糧食安全保障條件十分脆弱，稍有松懈即會(huì)引發(fā)全局性嚴(yán)重問(wèn)題。如果耕地下降到18億畝以下，加上單位產(chǎn)量的下降及干旱等因素，糧食總產(chǎn)很容易下降至50000萬(wàn)噸，則進(jìn)口8000萬(wàn)噸－10000萬(wàn)噸糧食是必然之事，意味著占國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的15％－20％。”國(guó)研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員肖俊彥指出。

　　除此之外，全國(guó)每年糧食產(chǎn)后損失和浪費(fèi)的糧食約為8000萬(wàn)噸，相當(dāng)于糧食總產(chǎn)的15％，即2億人消費(fèi)的糧食數(shù)量。為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)糧食的自給，減少糧食產(chǎn)后損失和浪費(fèi)，亦可構(gòu)成“節(jié)流”。

　　就此方面，國(guó)家正在規(guī)劃的主要途徑為：一、控制糧食作為投入品的消耗。**是合理控制工業(yè)用糧，其次是大力發(fā)展節(jié)糧型養(yǎng)殖業(yè)，第三是節(jié)約用種；二、減少糧食儲(chǔ)存和保管環(huán)節(jié)的損失。**是減少農(nóng)戶儲(chǔ)糧損失，其次是減少運(yùn)輸損失；三、減少浪費(fèi)消費(fèi)。
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