??? 也許在新中國(guó)的建國(guó)史上，還沒(méi)有一部法律的出臺(tái)如《食品安全法》如此坎坷—

??? 3年醞釀、4次常委會(huì)審議、7次法律委審議、1萬(wàn)余條群眾建議……終讓《食品安全法》跳下案頭，來(lái)到了百姓生活當(dāng)中。

??? 立法過(guò)程的曲折代表著民心所期，也預(yù)示著政府責(zé)任之重。食品安全，不僅關(guān)系到家家戶戶的身心健康，也關(guān)系著整個(gè)國(guó)家和民族的發(fā)展前行。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹女士在法律頒布后**時(shí)間向中外媒體解讀說(shuō)：“這部法律磨了很久，因?yàn)樗卮螅婕暗膯?wèn)題關(guān)系到每一個(gè)公民，也體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)食品安全工作的高度重視。”

??? 我們都期待著這部匯集民智、精雕細(xì)琢的法律真正為食品安全上一道“緊箍咒”、“保險(xiǎn)門”。

??? 刻度一：

??? 從“衛(wèi)生”到“安全”

??? 2009年6月1日，十章、一百零四條的《食品安全法》正式實(shí)施的同時(shí)，也預(yù)示著《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》的即可廢止。

??? 在立法初期，對(duì)于到底是制定新的《食品安全法》還是修訂已有的《食品衛(wèi)生法》曾有過(guò)一番爭(zhēng)論。1995年實(shí)施的《食品衛(wèi)生法》堪稱成果**，但由于食品安全日益成為全球性問(wèn)題，中國(guó)也逐漸暴露出食品標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、對(duì)違法行為處罰力度不夠、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不規(guī)范等制度上的瑕疵。而隨著修訂起草工作的展開(kāi)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一制定、食品的標(biāo)簽管理等制度都將引入，這已經(jīng)大大超越了“食品衛(wèi)生”所代表的食品清潔范疇。

??? 而從國(guó)際立法趨勢(shì)看，上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，英國(guó)、俄羅斯、日本等國(guó)相繼制定出臺(tái)的食品質(zhì)量領(lǐng)域基本法也都是以《食品安全法》命名的。

??? 國(guó)家質(zhì)檢總局法規(guī)司司長(zhǎng)劉兆彬向媒體介紹立法背景時(shí)說(shuō)，“《食品安全法》伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脈動(dòng)而產(chǎn)生，也伴隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程而走來(lái)，其出臺(tái)背景主要有國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)方面。”

??? 從國(guó)內(nèi)來(lái)看，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，老百姓的需求提高了：從只求溫飽到營(yíng)養(yǎng)健康，從食品衛(wèi)生到食品均衡安全。但另一方面，我國(guó)的食品業(yè)生產(chǎn)力水平整體不高。2004年的阜陽(yáng)“大頭娃娃”劣質(zhì)奶粉事件，成為制定《食品安全法》的重要?jiǎng)右颍撕蟮膸啄曛校疤K丹紅”事件、“福壽螺”事件等食品安全事故頻發(fā)，生產(chǎn)力發(fā)展水平整體不高與公眾對(duì)食品安全需求之間形成明顯差距，迫切需要法律規(guī)范。

??? 從國(guó)際上看，隨著全球一體化進(jìn)程，國(guó)際貿(mào)易急劇增加，食品進(jìn)口成為常態(tài)；同時(shí)，雖然我國(guó)出口食品質(zhì)量99%以上是合格的，但不排除*個(gè)別會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，也有些國(guó)家利用法規(guī)，提高標(biāo)準(zhǔn)，人為設(shè)置食品進(jìn)口障礙，導(dǎo)致食品安全貿(mào)易糾紛。保證進(jìn)出口食品安全已成為當(dāng)務(wù)之急，但我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)法條僅僅是上個(gè)世紀(jì)制定的《食品衛(wèi)生法》的兩個(gè)條文(第三十一條、第三十二條)。

??? 可見(jiàn)，盡快制定一部符合時(shí)代需要，民心所期的全新法律是當(dāng)務(wù)之急。在爭(zhēng)論之中，2007年12月，溫家寶總理簽署的《食品安全法》草案“一錘定音”，宣告法律將以新的名稱而不是《食品衛(wèi)生法修訂案》進(jìn)入立法程序。

??? *終，“站在成果的基礎(chǔ)上重建”取代了僅僅是對(duì)漏洞和不足的“修修補(bǔ)補(bǔ)”。法律名稱和法律規(guī)范范圍果斷改變的背后，是國(guó)家食品監(jiān)管理念的提升。

??? 從“衛(wèi)生”到“安全”，食品安全立法不僅是法律名稱的變化，更是監(jiān)管理念的提升，是適應(yīng)社會(huì)新形勢(shì)、順應(yīng)群眾新要求的切實(shí)之舉。食品安全法的制定，為我國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管奠定了堅(jiān)實(shí)的法律制度基礎(chǔ)。

??? 刻度二：

??? 監(jiān)管、監(jiān)管、還是監(jiān)管！

??? 2008年4月20日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳向社會(huì)全文公布《食品安全法》草案，廣泛征求各方面意見(jiàn)和建議，以更好地修改、完善這部法律草案。

??? 在萬(wàn)余條建議中，“食品監(jiān)管體制”成為了出現(xiàn)頻率*高的內(nèi)容，大家都認(rèn)為解決食品安全問(wèn)題，關(guān)鍵是理順現(xiàn)行監(jiān)管體制，消除弊端。這的確觸到了問(wèn)題的本質(zhì)，全國(guó)人大常委會(huì)委員倪岳峰直言：“現(xiàn)行監(jiān)管體制不改，食品的安全狀況很難有大的改觀。”

??? 其實(shí)，在《食品安全法草案》經(jīng)過(guò)一審后，全國(guó)人大常委會(huì)委員們的一個(gè)主要意見(jiàn)就是，監(jiān)管體制不清，負(fù)責(zé)部門不確定。草案一審稿規(guī)定“由國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門負(fù)責(zé)”，但并未明確是哪個(gè)部門。

??? 對(duì)于草案為什么要做這些模糊的規(guī)定，全國(guó)人大法工委行政法室主任李援表示：“一個(gè)原因是，相關(guān)部委的職能范圍，要等到第二年全國(guó)‘兩會(huì)’之后，機(jī)構(gòu)改革方案定下來(lái)才可以確定。”

??? 但是委員們?nèi)悦翡J地指出了這個(gè)問(wèn)題，陳難先委員說(shuō)得很直接，“翻開(kāi)《食品安全法草案》，光是‘國(guó)務(wù)院主管部門’、‘國(guó)務(wù)院授權(quán)部門’這類詞就有12處以上，完全沒(méi)有看到具體的負(fù)責(zé)部門！可我們?nèi)フ{(diào)研《食品衛(wèi)生法》的時(shí)候，18個(gè)部門都站出來(lái)。如果我們現(xiàn)在通過(guò)這部法律的話，就是我們沒(méi)有行使監(jiān)督權(quán)，因?yàn)槲覀儾恢辣O(jiān)督的主要對(duì)象是誰(shuí)。”

??? 第二年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案正式通過(guò)，衛(wèi)生部被明確承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)責(zé)任，由此立法者開(kāi)始考慮解決體制問(wèn)題。“隨后在二審前的三四月份間，我們就確立衛(wèi)生部綜合協(xié)調(diào)，質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)等部門分段監(jiān)管的思路。”李援說(shuō)，“同時(shí)要將各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，由衛(wèi)生部統(tǒng)一制定，統(tǒng)一公布，以杜絕過(guò)去的弊端。”二審稿*終確立了上述規(guī)定。

??? 雖然各部門職責(zé)已經(jīng)明確，但對(duì)于分段監(jiān)管，爭(zhēng)議仍然很大。一些全國(guó)人大常委會(huì)組成人員提出，食品安全必須實(shí)行或者明確由一個(gè)主管部門負(fù)責(zé)；另有一些常委會(huì)組成人員則建議，成立一個(gè)跨部門的機(jī)構(gòu)如專門委員會(huì)來(lái)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和管理食品安全。

??? 劉兆彬司長(zhǎng)談了他個(gè)人的看法：“食品安全分段監(jiān)管是符合中國(guó)國(guó)情的。集中管理有集中管理的長(zhǎng)處，分段管理有分段管理的優(yōu)勢(shì)，我們不能一概而論。關(guān)鍵是我們要從中國(guó)當(dāng)前的國(guó)情出發(fā)，適合我們的才是*好的。”

??? 我國(guó)目前的食品分段監(jiān)管機(jī)制由2004年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的關(guān)于食品監(jiān)管體制方面的23號(hào)文件確立。其中，農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部門管理；食品生產(chǎn)、加工和制作過(guò)程由質(zhì)檢部門管理；食品流通和銷售過(guò)程由工商部門管理；餐飲業(yè)由衛(wèi)生部門管理。

??? 劉兆彬表示，食品問(wèn)題涵蓋范圍包括食品的生產(chǎn)、加工、流通和餐飲服務(wù)，還有食品添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)以及食品相關(guān)產(chǎn)品，例如廚具的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等等，門類繁多，內(nèi)容龐雜。“如果說(shuō)要建立一個(gè)部門來(lái)管理，不僅部門人數(shù)要奇多，而且，每個(gè)人至少是通才，因?yàn)橐〞詸z驗(yàn)、檢疫、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證等各方面的知識(shí)，這幾乎是不可能的。”

??? 對(duì)于分段監(jiān)管的爭(zhēng)議，國(guó)務(wù)院根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)，建議推遲原定的審議計(jì)劃，對(duì)食品安全監(jiān)管體制等問(wèn)題作了進(jìn)一步研究論證。*終出臺(tái)的《食品安全法》明確，國(guó)務(wù)院新設(shè)立“食品安全委員會(huì)”，以協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)管工作。一直關(guān)注食品安全監(jiān)管體制的全國(guó)人大常委會(huì)委員溫孚江說(shuō)：“這一調(diào)整使監(jiān)管體制更為系統(tǒng)和完整。”

??? 刻度三：三鹿引起的“翻案”

??? 二審之后，原本可能在2008年10月三審?fù)ㄟ^(guò)的《食品安全法》，因?yàn)?008年9月暴發(fā)的三鹿奶粉事件而再生波瀾。

??? 近30萬(wàn)名嬰幼兒受到損害，5萬(wàn)余名嬰幼兒需住院治療。三鹿牌嬰幼兒奶粉事件震驚海內(nèi)外，傷透了數(shù)十萬(wàn)家長(zhǎng)的心，人們強(qiáng)烈要求杜絕、嚴(yán)懲這類違法行為。

??? “制定過(guò)程中的《食品安全法》如何回應(yīng)？”媒體不斷在拷問(wèn)，民間充滿了各種各樣的期待和厚望，讓這部法律草案再次走上了“風(fēng)口浪尖”。

??? 這一背景下，2008年10月，《食品安全法》草案提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議進(jìn)行三審。按照中國(guó)的立法程序慣例，進(jìn)入三審的法律草案意見(jiàn)已相對(duì)統(tǒng)一，不會(huì)再做重大修改，而只會(huì)在小條款上做一些“微調(diào)”，并有望交付表決。

??? 然而，《食品安全法》的三審稿堪稱“罕見(jiàn)”，草案又進(jìn)行了八個(gè)方面的重要修改，其中六方面都被解讀為是針對(duì)三鹿奶粉事件而制定的。這次修改對(duì)法律文本的*終形成作用巨大，許多新增或強(qiáng)化的制度措施，被解讀成是對(duì)“三鹿奶粉事件”暴露出的制度“痼疾”所進(jìn)行的徹底整治。

??? “隨著‘三鹿奶粉事件’的情況每天被披露，我們就對(duì)照著看現(xiàn)在的草案對(duì)暴露出的問(wèn)題是否能管得住。”李援說(shuō)，“幾乎是和事件發(fā)展同步，今天看到有問(wèn)題，加一條，明天又有新的問(wèn)題了，再加一條。”

??? “三鹿奶粉事件”中的問(wèn)題出在源頭上，即在牛奶被奶企收購(gòu)之前，就被添加了三聚氰胺，而奶牛養(yǎng)殖及牛奶收購(gòu)站歸農(nóng)業(yè)部管理。此前的草案中，因?yàn)橐?guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全法負(fù)責(zé)，所以農(nóng)業(yè)部門是被排除在外的。“我們就在監(jiān)管的相關(guān)條文中加入了農(nóng)業(yè)部門，凡是能加的都加上。”李援說(shuō)。草案同時(shí)規(guī)定地方政府要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全實(shí)行全程監(jiān)管，以杜絕上述監(jiān)管環(huán)節(jié)中的漏洞。

??? 三鹿奶粉事件中，*致命的問(wèn)題便是被添加了有毒物質(zhì)三聚氰胺。草案三審稿由此增加了兩條規(guī)定，其一是衛(wèi)生部門在制訂食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，證明食品添加劑是“安全可靠、技術(shù)上確有必要的”才能列入食品添加劑目錄。并用四項(xiàng)條款對(duì)食品添加劑的使用進(jìn)行了*為嚴(yán)格的監(jiān)管，即實(shí)行食品添加劑生產(chǎn)許可制度，沒(méi)有經(jīng)過(guò)許可的，即使無(wú)害，也不可以作為添加劑來(lái)使用；申請(qǐng)?jiān)S可**要經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，被證明安全可靠方可使用，否則一律視為違法。對(duì)此*直接的理解是—維護(hù)食品質(zhì)樸的本質(zhì)。即使是面粉中的增白劑、熒光劑等，雖然對(duì)人體無(wú)害，也將難以再被普遍使用。

??? 三鹿奶粉也曾是質(zhì)檢總局公布的放心產(chǎn)品之一，享受“**待遇”。但*后的事實(shí)證明，**制度給食品安全監(jiān)管留下了隱患。《食品安全法》特別規(guī)定，不得對(duì)食品實(shí)施**。

??? 針對(duì)“三鹿事件”暴露的問(wèn)題，《食品安全法》還特地重申了事故報(bào)告制度，增加了責(zé)令召回制度、強(qiáng)化了責(zé)任追究制度，明確了制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的基本原則。

??? “吃肉怕激素、吃菜怕毒素、喝飲料怕色素……”全國(guó)人大常委會(huì)委員龔學(xué)平對(duì)此評(píng)論說(shuō)，“社會(huì)上流行的順口溜，表明人民群眾對(duì)食品安全缺少信任，但是《食品安全法》針對(duì)‘三鹿事件’做出的規(guī)定非常必要和及時(shí)，也順應(yīng)民心。”